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略论邓恩的以问题为中心的政策分析模式

提要：随着公共政策的兴起，关于政策分析的研究也备受人们的关注。在政

策分析的发展当中，各国的政策学家创造出各种政策分析模式，其中美国著名学

者威廉N··邓恩的“以问题为中心”的政策分析模型就是其经典分析模式中的一

种。这一政策分析模型涵盖了从方法论到分析方法中的具体操作流程、技术全面

而系统的理论，为公共政策分析从理论到实践搭建了一座桥梁。

关键词：公共政策分析；以问题为中心；信息转换。

公共政策科学作为第二次世界大战结束后在西方工业国家兴起的一个全新

学科，被人们喻为“当代公共行政学最重要的发展”。作为经典的分析模式，美国

学者威廉.N.邓恩在他的《公共政策分析导论》中所提出的问题为中心的政策分

析模式，十分具有理论和实践意义。本文意在向大家简单的介绍这一政策分析模

式，并希望能够给大家在实际政策分析中以略微的借鉴作用。

一、公共政策分析的含义

1、公共政策与公共政策分析的联系

从现有的文献资料来看，有关公共政策的定义可以划分为两个主要类别：一

是以“职能”为中心内容的界定。这是以威尔逊、伊斯顿为代表的学者的观点。

W.威尔逊提出：“公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所

执行的法律和法规。”1这类界定强调：公共政策是政府为了解决社会发展中的

重大问题而实施的管理手段，它是以政府为主由各种利益个体与群体参与的管理

活动。二是以“过程”为中心内容的界定。这是以拉斯威尔、安德森为代表的学者

观点。H.拉斯威尔认为：“公共政策是具有目标、价值与策略的大型计划。”2这

类界定强调公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的

活动过程。上述两类有关公共政策的定义，虽然有差异，但他们都强调了公共政

策是与以政府为主的公共部门的活动联系在一起的；是必须付诸实施的、有目的

的方案、计划、措施；是为了解决社会发展问题的活动。

对公共政策分析的解释也有很多种，我们来看看最具有代表性的看法：美国

兰德公司的查尔斯.沃尔夫认为：“公共政策分析是把科学理论方法应用与解决政

策的选择和实施问题，这些政策包括国内、国际及国家安全事务等方面。”3从

上面的定义来看，政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮

助人们对实现可能性和预期之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会关系与

“社会心理”模式。这种模式使人们对政府的某项职能有了新的共同认识，其结果

是使政治集团之间的活动或行为更趋于一致。

综上所述，公共政策是一个范围更广的概念，它涉及到整个公共问题的出现，

政策的制定、实施、监督、评价及调适的一种以政府为主以的活动，是通过对社

会各种利益进行选择与整合，所制定的行为准则。而政策分析依据一定的政策理

论、知识，运用各种分析方法和技术，帮助决策者制定和优化具体政策的过程。

换句话说，公共政策是一种宏观上的整个政策的全过程，而政策分析是帮助决策

者制定和优化政策的一种科学的方法，它是运用了一定的方法和技术的思维和实

验过程，它不能代替政策制定和执行。

2、威廉.N.邓恩的公共政策分析的含义

邓恩认为兰德公司数学部的前任领导魁德对政策分析的描述，为定义政策分

析提供了一个恰当的出发点。政策分析是“在政策分析中，“分析”一词是从它最

普遍的意义上被使用的；它包括直觉和判断力的运用，包括通过把政策分成若干

组成部分而对政策进行的检查，还包括新的可替代方案的设计和综合。”4这一

分析强调了公共政策分析是一种探寻的多种研究方法的总和。也就是说政策分析

是一种应用的社会科学学科，”是建立在目标是描述性、评价性和规范性的一系

列学科和专业基础上的。”5作为一门应用学科，政策分析不仅借鉴社会学和行

为科学，还借鉴公共行政、法律、哲学、伦理学及系统分析和应用数学的许多分

支学科。总之一句话，威廉.N.邓恩把公共政策分析看作是一个认知过程，即用

科学方法来解决问题，产生与政策相关的知识和信息，其目的是改善政策制定过

程及其结果。

二、政策分析的基本方法

之所以把政策分析的基本方法专门作为一个部分来论述，是因为政策分析强

调是分析方法的科学性，它绝不是简单的拼凑，也不是上交的一纸论文被领导者

或决策者所忽略，只有在方法正确的前提下得出的结论才可能是正确的。因而我

们要进行论述政策分析的模型，首先必须清楚的了解这门应用科学在分析问题时

所用的方法。邓恩认为，公共政策分析主要是解决事实、价值、规范三大问题。

与此相对应，也