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我国公共财政的建立与发展

综观世界市场经济国家的财政运行机制，尽管形式和侧重点多样，但其基本模式差

别不大，就是以满足社会的公共需要为口径来界定财政的职能范围，并以此构建财政运

行体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支模式或财政运行机制模式，通常被

称为公共财政。改革开放以来，我国的财政改革以公共财政为取向，在公共财政框架初

步搭建后，经历了一个渐进的改革与发展过程。

一、我国公共财政建设的背景

我国的公共财政体制是在由计划经济体制向市场经济体制转轨的背景下，为建立适

应市场经济发展要求的财政运行模式而正式提出来的。在此之前，特别是改革开放以来，

关于财政改革的讨论就一直没有停止过。1982年，关于“大财政，小银行”和“小财

政，大银行”的问题曾经进行过激励的争论；1983年，提出财政要不要转型即财政要

不要退出再生产领域的问题。90年代初期，有人提出要调整财政的范围，并逐步得到

大多数人的认可，但是，对于改革的模式问题却一直争论不休，这其中争论的焦点是公

共财政问题。关于我国建立公共财政基本框架的必要性，主要有三种观点：

一种观点认为，在我国深化财政体制和财政运行机制改革的过程中，提出和强调公

共财政问题，主要是为了适应建立健全社会主义市场经济体制的客观需要，为了适应当

前和今后改革与发展的新形势和新要求，具体讲，一是为了与资源配置方式的转变相适

应；二是为了与政府职能转变相适应；三是为了与宏观经济调控模式的转变相适应；四

是为了与财政运行模式转变相适应。

第二种观点认为，我国由计划经济走向市场经济，经济体制环境变了，财政运行机

制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去构建，即搞市场经济就要搞公共财政。

第三种观点认为，随着经济改革的深入，建立公共财政，就不仅仅是财政模式的变

革问题，而且它反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的

关键性步骤，将大大地加快我国市场经济体制建立的进程。否则，建立社会主义市场经

济体制就只能是一句空话。

对于公共财政的争论的背后，分歧的实质在于：在建立社会主义市场经济的条件下，

财政的范围要不要变化，要不要继续对国有企业投资，特别是盈利性的行业？是否要从

经营性行业中退出来？财政涉及的领域要增加什么？减少什么？

1992年10月，党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制；1998年12月，

全国财政工作会议明确提出，要建立公共财政的基本框架和目标任务，后又将建立公共

财政的要求写入中央文件。2000年11月，时任国务院副总理李岚清在省部级干部财政

专题研讨班开班仪式上，发表了《以“三个代表”重要思想为指导逐步建立公共财政

框架》的讲话，提出“加快建立适合我国的公共财政，进一步调整和优化财政收支结构，

逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，把经营性事业单位推向市

场，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面”。从此以后，从建设财政、吃饭财

政逐步转变为与社会主义市场经济体制相适应的公共财政，成为我国财政转型的一种理

念和基本导向。2003年10月，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主

义市场经济体制若干问题的决定》，作出了完善社会主义市场经济体制的战略部署。其

中，在财税领域，要通过推进税收制度和财政管理体制改革，进一步健全和完善公共财

政体制。2004年2月，中共中央举办了省部级主要领导干部树立和落实科学发展观专

题研究班。在研究班结业仪式上，温家宝总理发表了《牢固树立和认真落实科学发展观》

的讲话。以此为标志，我国进入了全面贯彻落实科学发展观的新时期。科学发展观的树

立和落实，为公共财政建设注入了新的内涵，提出了新的要求，也为公共财政体制建设

开辟了新的天地。2005年10月，党的十六届五中全会召开并通过了《中共中央关于制

定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。随后，于2006年3月举行的十届全

国人大四次会议又正式批准并发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五

年规划纲要》，提出了以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完

善社会主义市场经济体制的要求，在“十一五”期间，中国财税体制改革打响了一场难

得的加快公共财政建设的攻坚战。党的十八大提出，加快改革财税体制，健全中央和地

方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财

政体系。从公共财政理念的接受，到公共财政框架设计，再到党的十八大提出完善公共

财