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专项债券管理使用(总体情况、出现的问题)及对策建议

专项债券管理使用（总体情况、出现的问题）

分析及对策建议

近年来，该市按照中央、省关于专项债券使用管理的有关规

定及全市重点任务，合理安排使用政府专项债券资金，有效发挥

了专项债券资金在稳增长、促改革、补短板、防风险中的积极作

用。

一、政府专项债券总体情况

自2018年省财政发行政府专项债券以来，共转贷××市专

项债券资金1210.6亿元，其中置换债券596.6亿元，新增债券

485.5亿元，再融资债券100.2亿元。按财政部关于政府专项债

券的使用管理规定，政府专项置换债券全部用于偿还纳入地方政

府性债务管理信息系统的存量专项债务，降低了地方政府融资成

本，有效缓解了到期偿债压力。专项新增债券围绕市委市政府确

定的重点发展方向，主要用于全市基础设施建设和民生改善领域

有一定收益的公益性项目，大幅提升了全市经济社会发展水平和

公共服务供给质量。专项再融资债券全部用于偿还符合条件的到

期专项债券本金，进一步平滑地方债务期限结构，防范政府债务

风险。

二、专项债券发行使用中存在的困难和问题

（一）专项债券项目使用范围有待明确

专项债券管理使用(总体情况、出现的问题)及对策建议

按照财政部文件规定，专项债券必须用于有一定收益的公益

性项目，但“公益性项目”如何界定没有进一步明确，专项债券

项目使用边界和范围不够清晰。比如文旅发展集团有限公司承建

的灯光亮化重点建设工程项目，以谋求社会公共利益为目的，通

过改善生态环境和景区美誉度，提升知名度和人民生活幸福感。

该项目投入运营后有相应门票收入，具有一定的经营性。类似项

目使用专项债券是否合规缺乏明确的标准，在一定程度上影响了

专项债券的资金投向和使用效率。

（二）专项债券资金支出范围有待细化

2018年财政部、住建部试点发行地方政府棚户区改造专项

债券管理办法，鼓励地方探索发行与项目资产、收益相对应的棚

户区改造专项债券，对棚改专项债券具体支出范围没有进行明确

规定。在实际操作中，棚改专项债券能否用于棚改项目土地出让

金、拆迁补偿款、安置房建设等方面支出，各部门意见不尽相同，

影响了专项债券安排使用，并带来一定审计风险。

（三）知识储备和行业协作有待增强。

专项债券申报和发行是一项全新的工作，虽然组织业务人

员，举办地方政府专项债券发行工作培训班及发行工作布置会，

但因培训的时间短，学习的内容多，需要协调配合的行业部门多，

在专项债券申报过程中，出现会计师事务所、律师事务所、银行

机构对出具财务审计报告、法律意见书、项目资金平衡方案等材

料认识理解不一致情况。

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（四）政府地方债券类型结构有待优化

从近两年新增债券分配情况来看，2018年转贷的新增债券全

部为专项债券；2019年转贷新增一般债券全部为外债转贷额度。

根据中央文件规定，专项债券只能用于有一定收益的公益性项

目，没有收益的公益性项目建设可通过使用一般债券资金解决，

按目前债券分配现状，没有收益的公益性项目缺乏一般债券资金

支持。

（五）专项债券发行要求和项目进度不匹配

按目前专项债券发行要求，使用专项债券的项目年度所需债

券资金在按要求出具第三方评估方案并发行后，资金拨付至项目

单位，但从实际情况看，项目单位根据项目建设进度和运作周期

进行支出，有可能造成债券资金结余在项目单位。若按项目实际

进度情况发行专项债券，则每次发行均需做项目收益与融资自求

平衡方案，既增加债券发行成本，也影响专项债券资金使用效益。

（六）项目立项信息与专项债券发行要求不衔接

根据财政部专项债券发行使用规定，使用专项债券的项目，

要出具项目收益与融资自求平衡方案。但很多符合使用专项债券

范围的项目在立项时，项目可行性研究报告并未明确项目预期收

益情况，从而给专项债券发行前的平衡方案制定带来困难，影响

了专项债券发行进度。

（七）新增专项债券额度不能满足发展资金需求

通过多措并举严控政府债务风险，近几年政府债务率逐年下

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降，201