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新规制下PPP存量项目持续监管探讨

摘?要

本文在分析PPP存量项目现状基础上，针对项目存在问题及监管困境，依据相关法律法规及政策文件厘清项目相关方监管职责，并立足财政基本职能，界定了财政监督的边界和具体内容，防止因政策衔接出现真空导致项目监管失控，进而致使项目实施机构、社会资本、融资机构等产生失落感、恐慌感，影响项目执行，避免存量项目对经济发展产生持久的负面影响。

关键词

PPP?存量项目?财会监督?绩效管理

PPP模式在国内发展过程中，因种种原因产生较多问题，导致国内开展大规模规范整治，旧的体制机制废除，相关政策文件被清理，PPP新机制出台。虽然国家对PPP政策衔接、项目新老划断有明确要求，但在具体执行中，对存量项目持续监管仍形成了真空。首先存量项目一直是财政牵头监督管理，发改部门不会承担历史旧账；其次通过调研，因新机制发布，PPP文件废除，各地财政部门对于存量项目持续监管处于迷茫状态，不想管、不知如何管占主导。由此造成基数庞大的存量项目处于失管状态，项目规范整改、变更执行包括项目融资均处于艰难困境，严重影响项目健康发展。

01

国内PPP存量项目基本情况

经过近10年发展，国内PPP存量项目覆盖了全部行政区域和行业，规模体量庞大，改善了基础设施和公共服务。但在实践中也出现了偏离制度初衷、管理机制失灵、新增隐性债务等诸多问题，增加了财政风险，部分项目造成了损失，产生了一定负面影响。

（一）项目发展情况

据全国PPP综合信息平台管理库项目2022年10月报，2014年以来，累计入库项目10332个、投资额16.6万亿元；累计签约项目8448个、投资额13.9万亿元；累计开工建设项目6665个、投资额11.0万亿元（见表1）①。总体来看，存量（签约）项目中，近80%已开工；已开工项目中，70%以上处于在建状态。而在庞大存量项目中，不管是未开工、在建或已运营，对合作期长达几十年的PPP项目来说，均面临项目整改、持续监管、项目变更执行、项目融资等问题，特别是8.2万亿元的在建项目，亟需防止项目烂尾，应持续加强监管并规范执行。

表1?PPP存量项目情况表（2022年10月报）

（二）存量项目发展主要问题

核心问题是部分地区将PPP异化为融资工具，发展的冲动隐藏着巨大的财政风险，随之各种显性和隐性问题衍生，从而导致自上而下开展全面整治。

1.国内PPP发展内在环境。PPP本是舶来品，我国PPP主要特点是融合了英国的PFI和法国特许经营理念。实施范围既包含社会基础设施也包含经济基础设施；付费机制既有使用者付费也有政府付费和缺口补助；社会资本既有私有资本也有国有资本。中国式PPP在当初十分符合国内经济社会发展需求，一旦政策条件成熟，势必引发爆发式增长。

2013年9月，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）提出，加大政府购买服务力度。同年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出允许社会资本参与城市基础设施建设，从制度层面打开了国内PPP模式大门。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，其对地方债管理的强化导致地方发展需求与财政保障不平衡矛盾日益突出，成为国内大规模推广PPP模式的主要动因。因而，国内PPP模式长期以来一直被作为政府的一种融资手段。

2.问题发生及整治。中国式PPP模式自2014年始起步，部分地区因发展理念差异、政绩观出问题，加之政府治理水平和项目管理能力不足，市场化经验缺乏，导致PPP模式应用出现泛化、异化情况，沦为项目融资工具，少部分地区甚至出现“大干快上”局面，出现项目“烂尾”现象，造成一定损失。2022年国家审计署抽查了部分PPP项目，形成专项审计报告。审计报告指出PPP主要问题有：部分地区、部分项目存在监管缺位、错位、越位情况；制度执行有偏离，民企投资占比过小，少部分省份存在变相举债现象；中介机构造假，虚假包装项目；政府方履约环节不尽诚信；建设运营环节不当推责揽责等②。

02

新旧政策衔接与适用

2023年2月起，国内PPP存量项目进入整改阶段。新项目暂停立项（审批、核准或备案）；已立项的PPP暂停“一案两评”审核程序；已完成“一案两评”的项目暂停采购社会资本；未完成基建审批程序的项目暂停开工建设；暂停对PPP项目的专项资金扶持，项目融资十分艰难。造成地方政府和社会资本十分焦虑，期待新政策快点出台。

为了尽早结束项目停摆状态，2023年10月，国务院办公厅转发财政部、国家发改委关于PPP存量项目分类处理的意见，以项目规范分类处理为主线，以合同诚信履约为基础，以项目落地为目标，严防项目烂尾，全面推进存量项目实施。分类处理意见和PPP新机制文件均对项目实施“新老划断”。2023年2月前完成招标