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应急预案体系建设

——专家解读《突发事件应急预案管理办法》

近日，国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办

法》（以下简称《办法》），这是贯彻实施《中华人民共和国

突发事件应对法》、加强应急管理工作、深入推进应急预案

体系建设的重要举措。围绕这一办法，记者采访了国务院参

事、应急管理专家组组长闪淳昌。闪淳昌表示，我国从战胜

非典开始推进应急预案编制工作，取得了显著成效，预案数

量大幅增长、质量逐步提高、结构不断优化、管理普遍加强，

在加强应急准备、有效应对突发事件中发挥了不可替代的作

用，但同时也存在针对性实用性可操作性不强和培训不足、

演练不够等问题，需要在国家层面出台管理办法，予以规范

和加强。

明确了应急预案的概念和管理原则

闪淳昌表示，《办法》首次从国家层面明确了应急预案

的概念，强调应急预案是各级人民政府及其部门、基层组织、

企事业单位、社会团体等为了依法、迅速、科学、有序应对

突发事件而预先制定的工作方案。这种定位包含了4个方面

的内涵：一是应急预案是法律法规的必要补充，是在法律规

范内根据特定区域、部门、行业和单位应对突发事件的需要

而制定的具体执行方案。突发事件应对法要求“突发事件应

对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，应急预

案就是从常态向非常态转变的工作方案，目的是在既有的制

度安排下尽量提高应急反应速度。二是应急预案是体制机制

的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技

术、装备、设施设备、物资、救援行动及其指挥与协调等预

先做出具体安排，明确在突发事件发生之前、发生过程中以

及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处

置方法和资源准备等。所以，应急预案实际上是各个相关地

区、部门和单位为及时有效应对突发事件事先制定的任务清

单、工作程序和联动协议，以确保应对工作科学有序，最大

程度地减少突发事件造成的危害。三是应急预案重点规范事

发后的应对工作，适当向前、向后延伸。向前延伸主要是指

必要的监测预警等，向后延伸主要是指必要的应急恢复，包

括有效防止和应对次生、衍生事件。四是应急预案是立足现

有资源的应对方案，主要是使应急资源找得到、调得动、用

得好，而不是能力建设的实施方案。

“《办法》明确了应急预案管理要遵循统一规划、分类

指导、分级负责、动态管理的原则，这也是首次在国家层面

对应急预案的管理原则提出要求。”闪淳昌说。

规范了应急预案的分类和内容

闪淳昌说，《办法》坚持继承和创新相结合，依据突发

事件应对法关于“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、

分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的原则，按照制

定主体将应急预案划分为政府及其部门应急预案、单位和基

层组织应急预案两大类，将政府及其部门应急预案分为总体

应急预案、专项应急预案、部门应急预案3类，既没有对我

国应急预案体系进行大的变动，又充分考虑了政府及其部门

与单位和基层组织在应急工作中的分工明显不同。同时，为

避免上下一般粗、体系性重复问题，《办法》从三个方面细

化了预案内容界定：一是根据预案的不同种类界定应急预案

的具体内容。对政府总体预案、专项和部门预案，以及单位

和基层组织应急预案各自应规范的内容，《办法》都做出了

详细规定。二是根据预案的不同层级界定专项和部门预案的

具体内容。比如，明确国务院及其部门应急预案重点规范国

家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级人民政府

及其部门应急预案重点规范省级层面应对行动，同时体现指

导性；市级和县级人民政府及其部门应急预案重点规范市级

和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能；乡镇人民

政府应急预案重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特

点。三是根据预案的不同任务界定有关应急预案的具体内容。

比如，明确针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保

护的应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、

信息报告、应急处置和紧急恢复等内容；针对重大活动保障

制定的应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、

监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线

等内容。

规范了应急预案的编制程序

闪淳昌认为，《办法》的一大亮点是在总结近年来应急

预案体系建设实践经验、吸收必威体育精装版理论成果、借鉴国际经验

基础上，规范了应急预案的编制、审批、备案、公布和修订

程序，对保障应急预案质量，提高应急预案的针对性、实用

性和可操作性有重要意义。比如，《办法》要求各级人民政

府应当针对本行政区域