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医疗卫生行业PPP发展报告

一医疗卫生事业PPP发展的政策环境

2019年医疗卫生领域的PPP发展受到PPP宏观政策以及医疗卫生行业政策的双重影响。

（一）PPP宏观政策推动项目规范化实施

自2017年下半年起，我国陆续出台防控地方政府债务风险和规范PPP实施的相关政策，严

控地方政府债务，加强对不规范PPP项目的治理整顿。在规范中谋发展成为PPP发展的一个

重要阶段性特征。在此期间，国家和相关部门发布的PPP宏观性政策文件主要包括：2019

年3月，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕

10号）；2019年4月，国务院发布《政府投资条例》（国务院令第712号）；2019年4

月，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》；

2019年6月，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》

（发改投资规〔2019〕1098号）；2019年12月，财政部发布《政府会计准则第10号——

政府和社会资本合作项目合同》。

从以上政策文件可以看出，2019年PPP发展的关键词是“规范”。PPP项目的规范实施是贯

彻中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的具体举措，并与我国进入高质量发展的时代要

求相适应。随着各地政府在PPP项目上的总支出逐渐接近财政部门规定的财政承受能力“红

线”，我国PPP事业的“野蛮生长”的时代已经过去，2019年全年新增入库项目746个，

相比2018年（1517个）大幅下降。这样的“降温”非常及时而有益，在很大程度上推动了

PPP项目回归提质增效的初心和规范而高质量地发展。与此同时，国家也从会计准则和绩效

考核两个重要方面对PPP项目的相关配套做了深入和细致的补充，表现了稳步推进PPP的决

心。2019年国家层面对PPP的总体要求是“既要规范，又要发展”，这在医疗卫生PPP项

目的实施中也得到了体现。

（二）行业政策激励PPP项目稳步推进

随着我国人民对健康生活追求的发展，医疗卫生事业供给不足的问题日益突出。因此，创新

供给模式，依靠社会力量为全社会提供更多医疗服务，有利于增加医疗卫生服务资源，扩大

服务供给，满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求。

1.支持、鼓励社会办医

2019年5月，国务院发布《关于印发深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务的通知》

（国办发〔2019〕28号），列明了医疗卫生领域的36项重点工作；2019年6月，国务院发

布《关于印发促进社会办医持续健康规范发展意见的通知》（国卫医发〔2019〕42号），

明确指出加大政府支持社会办医力度，并从社会办医的空间、审批与规划、用地、运营管

理、医疗保险等方面做了具体部署。

以上政策文件是医疗卫生领域深化“放管服”改革、推动医改落地见效、贯彻“健康中国”

战略的具体部署。政策中涉及PPP的重点内容有完善公立医院政府投入政策和促进社会办医

持续健康规范发展。一方面，规范和约束公立医院的政府投入方式，严格限制公立医院的举

债建设；另一方面，明确对社会办医提出支持和鼓励。这为医疗卫生领域发展PPP奠定了政

策基础。

2.严格规范政府医疗机构和社会资本合作办医

2019年12月，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《卫生健康

法》）通过，这是我国卫生健康领域第一部基础性、综合性法律，具有重要的里程碑意义。

该法明确指出：“国家鼓励政府举办的医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生

机构。”在鼓励的同时，又明确要求：“政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立

非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。”

《卫生健康法》明确了政府医疗机构“公益性”和“保基本”的职能定位，对政府医院与社

会资本合作进行了严格限制和监管。该规定的施行，将对现有部分社会资本与政府医院合作

办医项目以及未来社会资本与公立医院的合作模式产生实质性影响。

因此，对于社会资本来说，参与医疗卫生PPP项目既有相关的支持政策，亦有规范的限制监

管，如何在现行政策环境下开拓医疗卫生PPP的新面貌和新起点，值得进行探索。

二2019年医疗卫生PPP项目实施概况

（一）医疗卫生PPP项目入库情况

根据财政部全国PPP综合信息平台提供的数据，截至2019年12月31日，项目管理库共有

入库PPP项目9440个，总投资14.