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公共财政与中国公共财政框架

构建

二、什么是公共财政

弄清这一问题，需要从市场失灵开始分析。

市场失灵指市场在某些方面或某些领域存在

着无效率或无法实现人们合意的社会经济目标

的现象。表现在：

1、在资源配置方面———

一是市场无法有效提供公共物品。公共物品是

指具有非排他性和非竞争性的产品和服务。非排

他性的存在意味不存在排除他人消费的技术手

段或者是排他的成本太高。非竞争性的存在意味

首增加一个消费者的边际社会成本为零。这两个

特征使得公共物品不能由市场有效地提供出来。

二是市场存在外部效应。外部效应是指生产者

或消费者在生产或消费的过程中，对他人产生了

损害或带来了利益却没有在市场交易价格中体

现出来。当私人成本小于社会成本时，产生外部

负效应；当私人收益小于社会收益时，产生外部

正效应。无论存在何种外部效应都将使市场的资

源配置无法得到优化，出现效率损失。

此外，垄断和信息不完全等，也都将导致市场

失灵。

2、在收入分配方面———

由市场进行的要素分配（初次分配），不可避

免地会出现收入差距过大的问题，从而无法实现

收入分配的公平。

3、在宏观经济稳定方面———

市场经济的运行会不由自主地呈现出一种周

期性的波动，造成社会资源的极大浪费，并因为

失业和通货膨胀的存在给人们带来痛苦和创伤。

市场在以上方面的种种失灵要求政府干预，而

财政是政府干预的基本手段之一。基于解决市场

失灵的财政定位，构成了公共财政的本质内涵。

就广义的公共物品而言，收入分配的公平，宏

观经济的稳定均可包括在内。因此可将公共财政

的概念做如下归纳：公共财政就是在市场经济体

制下，政府按社会公众的集体意愿，为提供公共

物品以满足社会公共需要而进行的收支活动。公

共财政是与市场经济相适应的一种财政类型或

模式。

三、公共财政的特征

1、以市场经济为基础，着眼于满足社会公共

需要。

这要求我们必须从市场经济的角度来考虑

财政问题。根据市场机制发育和完善的程度及市

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场运转的状况，来确定政府干什么，财政干什么。

否则就说不清楚，就可能变成计划经济财政。

相对于计划经济时的“生产建设财政”而言，

公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为

口径界定的。凡不属于或不能纳入社会公共需要

领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳

入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。

所谓社会公共需要，是相对于私人个别需要而

言的。它指的是社会作为一个整体或以整个社会

为单位而提出的需要，是通过政府提供公共物品

加以满足的需要。其突出的特征在于：一是整体

性。也就是它是由所有社会成员作为一个整体共

同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或

哪一些社会成员单独或分别提出。二是集中性。

也就是它要由整个社会集中执行和组织，而不能

由哪一个或哪一些社会成员通过分散的活动来

加以满足。三是强制性。也就是它只能依托政治

权力、动用强制性手段，而不能通过市场交换的

行为加以实现。可见，社会公共需要实质就是不

能通过市场得以满足或者通过市场解决的不能

令人满意的需要。

2、立足于非盈利性

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其含义包括二个层次：一是指公共财政活动

范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性

领域，不“与民争利”。二是指即使在非市场竞

争领域，公共财政活动也应立足于非盈利性。政

府从社会获得收入只应以弥补公共物品的生产

成本为限。即根据社会成员对公共物品的需求确

定公共物品的供给量及相应的公共支出规模，再

根据公共支出规模确定公共收入的规模，做到

“以支定收”。而不能以政府能够征得的收入多

少来安排支出，即不能“以收定支”。

“以支定收”是政府公共财政活动的行为准

则，而“以收定支”则是企业和家庭经济活动的

行为准则。

3、财政决策与监督民主化

民主机制是公民表露公共物品偏好并使其得

到有效满足的可靠途径。因此，建立有效的民主

程序，确保公民参与财政决策并对其决策执行结

果进行民主监督，是公共财政的基本特征和必然

要求。而强化财政活动的公开性和透明度是实现

财政决策与监督民主化的必要前提条件。

4、收支行为规范化，运行机制法制化

规范