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开展全域土地综合整治的实践与思考

摘要：现如今，我国城市化进程不断加快，开展全域土地综合整治，是新时

期土地制度创新的重要探索。本文通过梳理早期地方已开展的全域土地综合整治

的实践探索，分析了当前在全国范围内统一部署开展全域土地综合整治试点遇到

的问题，提出了思考建议。

关键词：全域土地综合整治；土地利用；措施

引言

全域土地综合整治主要是在合理规划的基础上，以乡镇为基本实施单元，充

分结合当地历史、自然、人文等特色，因地制宜，通过一定的工程、生物措施，

整体推进耕地保护、国土空间布局优化、提升土地资源利用效率、改善生态环境

的国土综合整治活动。

1加强土地综合整治项目管理的重要意义

1）加强土地综合整治项目实施力度，可以明显提升土地资源的利用效率。

项目的全面落实，能够确保部分地区的土地资源实现可持续利用目标，减少土地

资源浪费。同时，针对已经受到严重损害的土地，加大修复力度，针对尚未利用

的土地资源，遵守合理性开发原则，从而确保当地土地资源得到良好利用。2）

有效落实土地综合整治项目，可以提升项目的总体利益。随着项目发展规模的不

断扩大，管理难度逐渐增加，通过加强落实力度，可以明显减少不规范行为的出

现，确保各项活动可以如期开展，从而显著提高项目的整体利益。

2当前全域土地综合整治面临的主要问题

2.1顶层设计和政策引导不够

全域土地综合整治是在山水林田湖草生命共同体理念下，对村镇田水路林村

进行整体推进、系统整治。相对于传统的对某一单项工程进行整治的活动，更加

注重规划管控和空间治理。作为新时期一项新的工作部署，部分省份还不能全面

把握全域土地综合整治“内涵、目标、手段、效益”的系统性、整体性和综合性，

目前的一些做法仍处于探索层面，还没有健全的制度或实施办法来指导和规范工

作开展。

2.2缺乏科学规划指引，现有村庄规划实用性不足

多年来，住建、农业农村、自然资源等多部门出台了多项村庄规划的政策和

标准。各省自然资源和住建部门也出台了省级村庄规划编制技术指南、导则或指

引等。各部门村庄规划的侧重点各不相同，内容深度不一致。其他部门村庄规划

以村庄布局和产业发展为主，无法兼顾用途管制，较难约束建设行为。

2.3生态修复工作研究较少

长期以来的土地整治工作，对生态保护修复工作研究较少，如何在全域土地

综合整治工作中贯彻山水林田湖草系统治理的要求，保护和恢复乡村生态功能，

维护生物多样性，提高防御自然灾害的能力，在优化生产、生活空间的同时优化

生态空间，实现自然资源部门“两统一”职能中生态修复保护职责，助推生态文

明建设需要研究。

2.4忽视项目实施效果

由于相关部门对项目实施效果缺乏重视，管理机制不够完善，特别容易出现

撂荒与弃耕等现象，降低了土地资源的整体利用效率，严重影响土地整治工作的

有序开展。因此，为了防止出现此类现象，要求相关部门加强日常的监督与管理

力度，从而显著提升土地综合整治项目实施效果。除此之外，有关部门对项目的

具体实施效果缺乏足够的重视，会给项目的后续实施带来严重影响，为了避免出

现此种现象，要求政府相关部门根据土地整治项目架构，找到项目落实过程当中

容易出现的问题，采取妥善的解决对策，在提高项目落实效果的同时，避免不规

范管理。由于土地整治项目数量不断增加，管理难度越来越大，故有关部门还要

根据原有管理措施的落实情况，运用先进的管控理念，找到既有管理方案之中存

在的缺陷与漏洞，做好相应的弥补工作，不断提升该项目的运行水平。

3实施全域土地综合整治的建议

3.1加强顶层设计，明确政策指引

一是加快研究编制全域土地综合整治导向性文件（如导则或技术标准），从

国土空间优化、生态保护修复、耕地保护、产业支撑、群众权益保障等方面，提

出生态文明理念和生物多样性发展要求下的全域土地综合整治的内涵、整治范围、

整治条件和整治方法，明确土地综合整治的负面清单，引导地方科学制订村庄规

划，有效开展全域土地综合整治。二是加快研究制定全域土地综合整治验收和综

合评估等行业标准，明确验收和综合评估的依据、内容、方法、条件、组织、程

序以及技术要求等，规范全域土地综合整治验收及综合评估工作。

3.2全域土地综合整治需要多部门的统筹协调

全域土地综合整治是一项系统工程，需要各部门配合支持、协调一致。如：

乡村振兴投资公司需要做好资金筹集和支撑工作，做好“土地银行”收储土地的

准备；农业部门需要做好土地“确权、确股