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关于仙都风景区旅游管理体制问题的调研报告

课题组组长：吕唐镇

牵头单位：县府办

责任单位：县旅游局、仙都农管处

为进一步理顺仙都风景区的管理体制，推动我县旅游经济快速健康发展，

在广泛征求县人大、县政协、县仙都风景旅游管理局、仙都农村管理处、县民政

局及社会各界人士意见的基础上，借鉴金华双龙风景旅游区、诸暨旅游事业管理

区、温州雁荡山旅游区、莲都东西岩风景区等地旅游的运行管理体制，经梳理，

现将调研情况报告如下：

一、基本情况

仙都是国家重点风景名胜区，自1982年成立仙都风景区管理处以来，历届

县委、县政府对如何理顺体制问题作了积极的尝试。乡镇撤扩并前曾由当时仙都

乡的一名副乡长兼任管理处主任，但工作重点还是在农村。1993年，成立缙云

县仙都风景旅游管理局（以下简称仙都管理局）。1994年，又决定由五云镇党

委一名副书记兼任仙都管理局副局长。1998年，县委、县政府计划将仙都管理

区从五云镇划出，建立一个仙都乡（镇），由于条件不成熟，未能得到上级批准。

2000年3月，县委、县政府经过反复论证研究，借鉴了永康方岩等地的成功经

验，出台了县委〔2000〕13号文件《关于仙都风景旅游管理体制改革的决定》，

授予仙都管理局一定的行政区域综合管理职能，撤销原仙都管理局党组，建立局

党委。由五云镇人民政府将仙都景区所在的12个行政村（原仙都乡）委托给仙

都管理局管理，仙都管理局对12个行政村的经济社会各项事业发展负全责，并

设立“缙云县仙都风景旅游管理局仙都农村管理处”（以下简称仙都农管处）。

仙都农管处设立党总支，隶属于仙都管理局党委。仙都管理局由一名副局长分管

农村工作，兼任仙都农管处党总支书记、主任。这种管理体制，通过一段时间的

磨合和全体干部职工的共同努力，在土地政策处理、风景资源保护、景区村庄环

境改善等诸多方面起到了积极的作用。但是，随着形势的不断发展和变化，在运

行中出现了许多新的问题和矛盾。

二、存在问题及原因

1、行政管理不够顺畅。仙都农管处不是一级政府，没有一级政府的管理职

能和人员、机构的配置，而级别却与仙都管理局同级，但又受事业单位仙都管理

局的领导，运作起来不够顺畅。例如：党代会是由仙都管理局党委组织召开，人

代会则由五云镇人大组织召开；农管处十二个行政村使用的公章仍是“缙云县五

云镇人民政府××村委会”，可农管处的公章则用“缙云县仙都风景旅游管理局

仙都农村管理处”，这对村民外出务工、上大中专、计划生育等方面带来了许多

麻烦。

2、难以发挥最佳工作效能。目前仙都农管处具体负责景区12个行政村的

农村工作，旅游只是其中的一项工作内容。由于仙都农管处不是一级政府，但又

相当于一个乡镇，其人员配备不足。虽然从表面上看景区管理的机构已经比较健

全，但事实上与仙都管理局之间的关系非常微妙，造成了工作多头、重叠管理、

人员分散、力量削弱的局面。

3、考核体系不相一致。仙都农管处各种考核列一级政府三类乡镇范围，仙

都管理局则按部门考核，由于考核量化指标不一致，造成双方工作侧重点难以达

到完全统一。

4、行政职能难以履行。仙都管理局全面负责风景名胜区的保护、利用、规

划、建设和全县旅游行业的管理和发展工作，但由于景区涉及多个部门和单位，

各政府部门均对景区实行条块管理，景区缺乏统一有效的管理，在工作上带来了

种种弊端，使得仙都管理局在具体工作中往往执行不够到位。

以上问题的存在，导致政出多门、相互制约、衔接脱节、多头管理等种种弊端，

成为景区管理中较为突出的问题。因此，改革现行管理体制势在必行。

三、方案分析

根据《缙云县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，我县将以撤

县建市和建设中等城市为努力方向，提出要把旅游作为带动第三产业发展的龙

头，以“大投入、大景区、大产业”为目标，有效整合旅游资源，完善旅游要素，

加快旅游开发建设，延伸产业链，使我县成为浙中南独具山水和人文特色的旅游

休闲度假基地，促进旅游经济不断上台阶，努力争创全国旅游经济强县。因此，

必须建立适宜和有效的风景旅游管理体制，在实施过程中真正把体制优势转化为

资源优势、工作优势。现参考各地的经验，结合缙云当前实际，提出以下三个方

案：

［方案一］成立中共缙云县仙都风景旅游区委员会（以下简称仙都风景旅

游区党委）和缙云县仙都风景旅游区管理委员会（以下简称仙都管委会），撤销

缙云县仙都风景旅游管理局，改设缙云县风景旅游管理局