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公共组织理论

一、组织概念

组织是一群人依据社会生活的某种要求，为了达到某一个特定的共同目标，实行人力的

分工和职能的分化，，运用不同层次的权力和职责，以充分发挥其人力和智力资源，并与外

部环境变化相适应的集合体。

二、公共组织的作用

1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。政府的重要责任之一就是组织与管理国家的各种公

共事务。政治、经济、文化、社会、国防、外交、公共设施等关系到国计民生的重要公共事务，由政府组

织与管理。社区建设、扶贫救困、减灾救灾、环境保护、医疗保健、食品和药品的安全、社会保险等，没

有政府的组织和管理也是不行的。

2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者。政府为公众提供的另一种公共物品是保护人

民的生命与财产的安全和维护社会秩序。这是政府最基本的作用。政府执行有关法律，制定公共政策，打

击那些以各种手段非法威胁或剥夺人的生命和私有财产的不法行为，使最基本的人权得到保障。因此，政

府必须建立良好的社会秩序，以便使人民在安全稳定的社会环境中生活。

3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者。尽管政治经济全球化和一体化发展很快，但是，具有主权的

国家依然存在。政府作为国家主权和领土捍卫者的角色丝毫没有减弱。政府必须加强国防建设，做好反侵

略战争的准备。

4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者。政府是国民经济的发动机，它为国民经济的发展制定

目标，进行规划，制定政策予以规范和引导，进行宏观调控。政府也可以进行必要资源配置，以弥补市场

的不足。同时，政府也是国家经济活动的协调者和仲裁者，维护市场的正常的经济秩序，为公平的自由竞

争提供保障。

5、政府是社会公平的提供者。市场经济追求的是利润最大化和新技术与高效率。这样必然使财富集中

在那些有头脑、有技术的人的手中。而有一些缺乏技能的人，处于不利地位。为了保证在市场经济条件下

失业者或不能靠劳动维持生活，或丧失劳动能力群体的生活，政府对他们进行必要的补助，帮助他们维持

基本的生活条件。为社会提供公平是政府的重要责任。

三、公共组织与私人组织的差异

公共组织：公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品

和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。

私人组织：企业是以营利为主要目的，依法从事商品生产、流通或服务等经

济活动，为满足社会需要和营利，实行自主经营，独立核算，自负盈亏，并具有

法人资格的经济组织。

1．政府控制与市场支配的差异

1953年，达尔和林德布洛姆提出了一个复杂的连续统一体模型。这一模型包括了各种类

型的组织，这一连续统一体的一端是企业(主要由市场支配的组织)，另一端是机构(公共的以

及政府控制的组织)。

2．所有权和资金支持的差异

1973年，沃姆斯利和扎尔德指出，一个组织在由公共的和私人的所构成的连续统一体中

所处的位置至少取决于两个主要因素：所有权和资金。组织可以是政府或者私人所有。它们

可以通过政府渠道获取大部分的资金，将这两种要素以不同方式组合，就产生四种结果：

第一，公共所有并使用公共资金的组织，如政府；

第二，公共所有但由私人提供资金支持的组织，如美国邮政管理局和政府经营的公益事

业；

第三，私人所有但由政府资金支持的组织，如某些与国际息息相关的公司，它们主要通

过执行政府的采购合同获取资金；

第四，私人所有并且由私人提供资金的组织，如超级市场。

3．经济权威、政治权威以及所谓的“公共性”

1987年，波兹曼利用许多前人的结论，试图分析上述连续统一体中的复杂性。他认为，

所有的组织都有某种程度的政治影响力，也受某级政府机构的监控。因此，虽然他们彼此间

的公共性程度差别很大，但它们都存在某种程度的公共性。

在波兹曼的研究中，同沃姆斯利和扎尔德一样，他也描述了有关组织的两个方面：政治

权威和经济权威。

4．交叉所有权、资金来源和社会控制模式形成的组织种类

著名的公共管理学家海尔·G．瑞尼综合以上三种观点，使用所有权、资金来源和控制

模式（多元控制模式或市场），对公私组织进行了界定。

5．环境、交易和程序方面的差异

这种分类区分了公共部门和私人部门之间:——环境（市场、制约、政治影响）

——交易（强制力、影响范围、公众审查、所有权）——程序（目标、权力限制、绩效

期望、激励）

6．环境、结构、管理、角色方面的差异

第一，公私组织环境的差别

(1)政治市场与