土地制度改革要先立法后改革.pdfVIP

土地制度改革要先立法后改革

韩俊:

党的十八届三中全会提出的农村土地制度改革的一些重要

举措，与现有的法律法规的基本原则相一致，但一些提法与

现有法律法规有冲突。过去土地制度改革的一个主要特点

是，先试点，在总结经验之后上升为法律。中央要求，今后

凡属重大改革都要于法有据。在这种背景下，必须发挥法治

对土地制度改革引领和推动作用，要先立法、后改革。即便

是先行先试，也要得到法律授权，按照法律程序进行，确保

土地制度改革纳入法治化轨道。

深化农村土地制度改革，就是要建立“归属清晰、权责

明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村土地产权制度。完

善农村土地产权保护制度，使农民拥有的土地权利更加充分

而有保障，增强城乡土地权利的一致性，这是农村土地制度

改革的关键所在。

当前，依法统筹推进农村土地制度改革，主要应集中在以

下几个方面。

一、依法稳定农村土地承包关系

一是明确土地承包关系长久不变的实现形式。一些地方

早在1993年就进行了土地二轮承包，30年承包期将于2023

年到期，有不少农民对30年的承包期仍然感到不踏实，对

承包期长期稳定仍有顾虑。为从根本上解除农民的顾虑，党

的十八届三中全会再次要求

“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。中央多个

1号文件要求研究“长久不变”的具体含义和实现形式。“长

久不变”是中央深化农村土地制度改革的重大决策，是对现

有土地承包政策的延续、完善和发展。落实“长久不变”，

关键是明确二轮承包到期后是否设立一个承包期限，如果设

立的话，到底是多少年。如果不设承包期限，土地承包经营

权则逼近集体土地所有权，容易误读为推行土地私有。我们

倾向于有期限的“长久不变”。这样，有利于保持现有土地

承包政策的稳定和延续，有利于本轮承包期届满后向“长久

不变”平稳过渡，有利于维护物权法律制度统一。同时，也

便于地方处理人地矛盾、流转期限、征地补偿安置等问题。

参照现行法律关于城镇居住用地使用权、林地承包权年限的

规定，建议将“长久不变”的承包期限确定为70年，起点

为二轮30年承包期到期后。《土地管理法》第十四条规定

“土地承包经营期限为三十年”、《物权法》第一百二十六

条规定“耕地的承包期为三十年”。因此，建议尽快修改这

两条规定。

二是明确界定农民对承包地的获得资格。目前在一些城

郊农村，因缺乏法律政策依据，各地对农村集体经济组织成

员的资格认定及享受土地和集体经济收益分配的确认，只能

按照村规民约来处理，导致后迁入农户和农村出嫁妇女土地

承包权难以落实，农村妇女等弱势群体权益长期得不到有效

维护。稳定土地承包关系，必须弥补这方面的法律空白，明

确界定农民对承包地的获得资格。建议在《农村土地承包法》

等法律中增加相应条款，对农民对承包地的获得资格作出法

律规范。

三是增强农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力。

根据《物权法》的规定，依法登记，则享有物权性质的权利。

未依法登记的仅为合同权利，在性质上属于债权。农村土地

承包经营权确权登记颁证工作是土地制度建设的基础性工

作。只有明确和提升登记的法律效力，农民才会及时申请、

变更土地权证，才会像重视结婚证一样重视自己的土地权利

证书。

二、依法规范农村承包土地流转

当前，按照法律规定，农村承包地流转的具体方式包括

转包、转让、互换、出租。近年来，土地承包经营权抵押和

入股以及工商企业进入承包地流转市场等新的流转方式成

为关注的焦点。现行法律对承包地的抵押和入股有严格限

制。《担保法》第三十四条、《农村土地承包法》第三十二

条以及《物权法》第一百八十四条都规定，只有通过家庭承

包以外方式取得的土地承包经营权才可以抵押，而通过家庭

承包取得的土地承包经营权不能抵押。《农村土地承包法》

第四十九条以及《物权法》第一百三十三条规定，通过家庭

承包以外方式取得的土地承包经营权可以入股，但没有做出

家庭承包经营土地也可以入股的规定。按照《农村土地承包

法》第四十二条和农业部发布的《农村土地承包经营权流转

管理办法》第三十五条第四款的规定，当前入股形式的土地

流转严格限定在承包土地的农户之间。从现有的法律框架来

看，由于中央政策一直不提倡工商企业长时间、大面积租赁

和经营农户承包地，所以法律上对于在工商企业进入流转市

场的情况下如何保障农民的承包经营权益也没有明确规定。

落实十八届三中全会精神，需要在法律层面解决以下问题：

一是赋予土地承包经营权抵押权。土地承包经营权作为

农