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从欧洲主权债务危机看中国的地方财政健康问题

董艳梅

2012-3-288:53:29来源：《生产力研究》2012年03月06日

摘要：希腊和欧债危机给中国的财政运行机制提出了严峻的挑战，单一货币体系的设计、财政数据的监管不严和政府为达到宏观调控目标而进行的刺激投资与消费，是主要的问题。中国的财政货币制度与欧盟比较有相似之处，这对于当前中国逐渐显化的地方债务问题有较强的警示意义。所以中国应郑重思考财政监管、地方财政自主权(有无货币与发债权)、纯经济增长目标以及向市场经济转型期对地方政府的影响。

一、欧洲主权债务危机的根源

以美国次贷危机引发的全球性金融危机还未从人们的阴影中消失，希腊的主权债务危机又在全世界掀起另一场经济浪潮。希腊债务危机的起因是2009年10月初，希腊政府突然宣布2009年政府财政赤字和公共债务占国内生产总值的比例预计将分别达到12.7%和113%，远超欧盟《稳定与增长公约》规定的3%和60%的上限。鉴于希腊政府财政状况显著恶化，全球三大信用评级机构惠誉、标准普尔和穆迪相继调低希腊主权信用评级。使得希腊跌入了主权债务危机的漩涡之中。

但事实上，欧元区存在主权债务问题的不止希腊一家，爱尔兰、意大利、葡萄牙、西班牙等几个欧盟成员国财政赤字率和债务率都远远超过《马约》界限。从现有的资料分析可得知，造成这些国家债务危机的主要原因有两个方面。一是内部原因：希腊等国一方面政府财政入不敷出，另一方面又不得不在金融危机中扩大开支以刺激经济增长。二是外部原因：作为欧元区国家，希腊等国面临的一大困境是欧元的控制权掌握在欧洲央行手里，这些国家无法自主选择货币政策。在国家财政赤字状况恶化、需要刺激经济时，这些国家无法通过货币贬值来增加出口、降低债务，也无法自主降低利率刺激经济增长。只能形成“为偿还债务紧缩财政——紧缩导致经济下滑——下滑导致债务增加——债务增加导致需要再借新的债务——新债务要求紧缩财政”的恶性循环。实际上我们也不难分析出，欧洲债务危机爆发还有更深层次的原因。首先，一些欧元区国家财政纪律执行不严，特别是在金融危机蔓延时放松财政监控，导致债务飞速增加。其次，从根本上讲，希腊等欧元区国家经济存在结构性弊端，竞争力下降、政府财政入不敷出、深陷债务泥淖是迟早的事情。希腊债务危机暴露出欧元从诞生之日起就存在的结构性问题，即要求存在巨大差异的众多经济体使用统一货币，并遵守统一标准。现在，希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰、意大利开始纷纷掉队，欧元面临严峻的挑战。

二、中国“地方”债务问题

中国现行的《预算法》第三条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。因此，在法律上，除国务院特批之外，地方政府不得举债，也就不存在所谓的“地方”债务问题。而国务院至今并没有特批的案例。

但在现实中，地方政府以政府出面担保或提供变相担保为企业向银行贷款融资，或因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口，或有粮食企业亏损挂账，或有拖欠中小学教职工工资，或有地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”形式存在的债务已非常严峻。这些都在实质上构成了“地方”政府的债务。所以，所谓地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。

理论上还把政府债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些债务缺少有效、统一的监测和管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。

(一)地方债务形成的原因

关于地方政府债务的形成原因，有比较多的解释。

1.财权与事权的不匹配。一般的看法是1994年中国分税制改革以后，对地方造成的事权过重而逼迫地方政府不得不大量举债度日(贾康)。其中也有各级机构膨胀，财政供养人员过多的政治体制方面的原因，也就是所谓的“财政体制说”。如社科院杨志勇认为：“这和财政制度有关。一方面，中国现行预算法不允许地方财政打赤字；另一方面，由于财力和财权向上集中，不少地方政府收不抵支，且很难从财政体制中得到充分的弥补。地方政府只能另寻出路，这直接导致地方政府债务信息极度不透明，地方财政风险隐蔽性问题特别突出，出现为规避预算法的种种地方债。”

2.政绩导向。以周黎安为代表的经济学家认为中国地方官员的晋升锦