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公共选择与行政成本

摘要：行政成本具有提高行政效能，降低社会负荷以及防止权力腐败的作

用，有效控制合理行政成本成为行政改革诉求的重要目标。然而，现阶段控制行

政成本已成为世界各国行政发展的共有难题。在寻求破解行政成本居高不下的对

策时，可以借鉴公共选择学派关于行政成本增长理论，并在此基础上，分析与探

讨行政成本不断攀升的缘由，进而提出切实可行的改革方法与途径。

标签：公共选择；行政成本；制度分析

一、探源：公共选择与行政成本的关联

行政成本是政府在为组织与管理社会而行使其职能的过程中所耗费的各种

资源，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性负担。行政成本是政治

与行政学的基本命题，也是当代世界公共管理面临的共有现实难题。牢固树立政

府的成本意识，已经成为当代政府治理理论和实践的主流。改革开放以来，我国

先后进行了多次行政改革，但行政成本居高不下的境况并未得到根本改善，行政

成本在政府财政收入中的比例不断攀升，财政负担日益沉重，“吃饭财政”范围越

来越大，一些地方政府甚至连日常运行都难以维持。在众多的理论体系中，公共

选择理论(PublicChoiceTheory)提供了当代政府行政成本及其增长的充分解释。

正如丹尼斯C··缪勒所说：“作为政治体制的经济分析，公共选择似乎天生就是回

答这些问题的一个工具。”公共选择理论关于行政成本增长的阐释归纳起来主要

有以下几点：

(一)官僚与官僚体制

近代社会所选择的政府模式是一个官僚制组织结构模式，它的构成来自于职

位、工资、权力、威望、官职的恩赐等要素，它的运行和价值的体现一般均通过

机构、人员的增加来实现。公共选择理论认为，官僚制事实上造就了一个特定的

利益集团，通常会把个人利益和官僚机构的利益摆在首位，而将公共利益放在次

要的地位，其不会轻易放弃既得利益，因此，具有天然的拒斥改革的惰性。当社

会要求政府承担新职能时，利益集团往往乐意承担新职能，同时却不愿意放弃失

去存在合理性的政府职能，造成政府机构臃肿、冗员充斥、慵懒散闲、推诿扯皮

以及各种各样的官僚主义问题。正如帕金森定律所揭示的那样，政治家一感到忙

不过来的时候首先想到仍旧是增人，而且是成倍地增加。当冗员过多无所事事的

时候，他们又会人为地制造出许多事来，使他们人人有事干，整天忙忙碌碌。可

见，在官僚体制中，机构具有高度分化和专业化趋势，人员缺乏竞争，鼓励浪费

与低效，使得机构愈发庞大，组织内个人和分支部门协调难度增大，导致官僚机

构的交易成本提高。

(二)政府部门的财政扩张

官僚机构往往是各种利益集团的代表，是预算分配过程中的代言人。行政过

程中经常被自身经济人的动机所左右，存在一种天然的追求预算最大化的倾向。

根据公共选择理论的解释，立法官员的背后通常为某一特定的利益集团，这决定

了立法官员必须通过与其他利益群体在预算上的讨价还价来为相关利益集团服

务。利益集团、官僚机构和立法部门之间形成一种难以冲断的“铁三角”关系。由

于利益集团的存在，政府作为收入和财富的再分配者时常产生财政幻觉引发财政

扩张，这正是行政成本增长的渊源所在。另外，随着主张政府更多介入经济过程

的凯恩斯主义的盛行，许多国家通过政府大规模干预经济的活动，经常动用扩张

性财政政策和货币政策调整市场供需关系，这必然提升政府的财政收支在国民收

入中的比重，政府的行政成本也随之大幅度攀升。

(三)政府行为具有垄断性质

公共选择学派认为，政府提供公共服务和生产公共产品总体上是一种垄断性

行为，政府通常是单一的公共服务和生产主体。一些经济学家运用微观经济学的

垄断理论，构建了“作为垄断者的政府”的多种模型，如布雷斯的政府垄断理论，

唐斯的代议制民主模型的政府垄断理论等。政府在具体的运行过程中经常利用其

特殊地位垄断或控制一部分信息，使预算、资源成本等要素的信息披露不充分。

使得政府行为缺少制约，容易产生专断、导致腐败。再进一步来看，与垄断性的

政府行为相适应，政府部门提供的服务和公共产品是一种“非市场产出”，政府产

出一般不进入或较少进入市场交换领域。因而政府的投入产出往往缺乏严格的成

本收益计算，政府产出难以用具体数字加以衡量。政府行为的垄断性和政府产出

的非价格性，有其必然性，亦有其优势的地方，但同时，它的弊端也是很明显的。

政府在排除竞争外压力的同时，消除了提高质量、降低行政成本的动力。美国学

者萨瓦斯的一项研究结果表明“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提