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中国保税区改革与发展思路粗谈

1990年，国务院批准设立了第一个保税区—上海外高桥保税区，并随后在我国东部沿海港口

地区相继共设立了15个保税区。经过十余年的开发建设，各保税区在改善贸易与投资环境、

扩大招商引资和拓展功能运作等方面，取得了积极进展，初步显示出其特有的经济活力和辐

射功能，正在成为带动母域和腹地开放事业与经济发展的新的增长极。但是，随着加入WTO

后开放程度的日益增加和经济全球化程度的加深，保税区的发展也面临着一系列新的机遇和

挑战。本文试就我国保税区应如何抢抓机遇，及时进行政策调整，转换发展模式，加快发展

做一浅析。

一、我国保税区发展现状及存在的问题

（一）发展现状

随着我国全方位、多层次、宽领域对外开放格局的推进和逐渐形成，借鉴和参照国外自由贸

易区的国际惯例和成功经验，在成功举办经济特区的基础上，从1990年起我国陆续批准设立

了15个保税区。利用保税区的港口和陆路口岸优势发展转口贸易、保税仓储和出口加工，有

效的吸引了外资，引进了先进的技术和管理经验，对腹地及全国经济发展起到了很大的推动

作用。经过10多年的开发和建设，保税区取得了明显的成绩。

一是综合经济实力不断增强。在固定资产投资和基础设施建设方面，2004年，全国保税区

累计完成投资约149.2亿元，不仅使保税区的道路、港口及其他基础设施得到发展和完善，

而且直接带动了区域经济增长，并为保税区企业间接提供了高质量的社会资本。2004年，全

国各保税区共完GDP994.14亿元，完成工业总产值1767.41亿元，实现销售收入5466.69亿元。

与国家级开发区相比，保税区单位面积产值效益明显。以2001年为例，2001年，全国保税区

单位面积工业总产值为20.93亿元/平方公里，远远高于国家级经济技术开发区13.51亿元/

平方公里的工业总产值。

二是进出口贸易发展势头强劲。围绕国际贸易、保税仓储和出口加工等反应保税区核心功能

的业务，工作绩效突出。在进出口贸易方面，2004年，全国保税区完成进出口总额761.32

亿美元，比上年增长42.6%，比全国增长幅度高6.9个百分点，占全国的6.6%。以规划面积

仅为2.5平方公里的青岛保税区为例，自1992年规划设立到2004年底，全区已引进贸易企业

2856家，进出口贸易达47.85亿美元。

三是招商引资成效明显，成为我国富有特色的重要外资密集区。2004年，全国15个保税区累

计批准设立企业4247家，其中外商投资企业1790家，合同利用外资40.22亿美元，实际利用

外资20.76亿美元。保税区在其运作面积仅有38.5平方公里的范围内，批准外商投资项目、

合同利用外资、实际利用外资分别占全国比重的4.1%、2.6%和3.4%，按实际利用外资额

和合同利用外资额计算，其外资密度分别为1.05亿美元/平方公里和5400万美元/平方公里，

而且主要集中于贸易、物流和出口加工领域，显示出鲜明的特征。

（二）存在问题

在肯定我国保税区发展成绩的同时，我们也应承认，由于种种原因，保税区的作用发挥的并

不是很充分，在保税区的开发建设过程中，还存在着许多矛盾和问题，制约了保税区的进一

步发展。

一是保税区的定性不明确。对于中国保税区，国家没有对保税区的定性进行明文规定，致使

各部门对保税区认识不统一，给许多外国投资者造成误解，不利于保税区招商引资工作的正

常开展，也极易造成国内管理部门对保税区多头管理的现象。

二是保税区的管理体制不顺。国外自由贸易区的管理体制一般含有两个层次的内容：一个是

对自由区进行宏观决策、立法、监督、协调的国家级管理系统，另一个是对自由区的微观经

济活动进行组织、协调以及日常管理的地方组织体系。发达国家的自由贸易区管理体制，是

一种通过经济法制、市场经济杠杆对自由贸易区进行管理或委托企业进行集中管理的体制，

管理人员少，效果明显。发展中国家的自由贸易区管理体制，是一种相对强化的行政管理体

制，政府给予这一特殊区域极强的关注，相应地设立了较为完备的具有经济管理职能的行政

管理机构。发展中国家成功的自由贸易区管理通常具有如下共同特点：第一、通过国家立法

明确管理体制和管理权限；第二、中央有专设机构对自由贸易区进行统一管理；第三、区内

一切事务由管理机构统一管理，或管理机构对区内其他机构（包括海关）拥有指导、监督和

协调管理的权力；第四、管理层次少、管理机构内部设置精简、分工明确；第五、区内不允

许以盈利为目的的开发管理公司存在，以降低成本、提高竞争力。而在我国，国家没有明确

权威部门对全国保税区进行统一管理，保税区内管理部门众多，存在着管理体制不顺，多头

管理的现象。