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中华人民共和国行政复议法释义：第28条

第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行

审查提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复

议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，

决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；

决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政

行为：

1.主要事实不清、证据不足的；

2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条规定提出书面答复。提交当初作出具体行政行为的

全部证据、依据和其他有关材料的，视为该行政行为没有证据、依据，决定撤销。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由

作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。

【释义】本条是行政复议案件审查工作和作出决定具体处理被申请的具体行政行为及依

据的原则规定，它是行政复议工作程序和结果的形式的法律依据。

行政复议的全过程主要可以划分二个阶段，第一阶段是受理阶段，包括申请在内，它以行

政机关正式受理为标志告一段落；自受理之后直到作出复议决定，是第二阶段，因此，本条是

对这一阶段的程序活动作出原则规定。

首先，确定由行政复议机关内负责法制工作的机构来承担这项任务，在国务院，经过机构

改革之后该机构为国务院法制办公室；在地方各级人民政府该机构为法制（局）办公室或政府

办公室；在国家各部委和直属机构为政策法规司、条法司等，如在卫生部法规与监督司是负责

法制工作的机构；在地方各级政府设立的工作部门为法规处（室、科）或其他机构。这些机构

是本级行政机关的内设单位，具体办理各项有关复议的具体事务。

其次，这些机构依据本条规定要对已经受理的复议案件进行初步审查，这是处理复议案件

的关键环节。第一，要查清具体行政行为的全部内容及状况，是否已经执行；第二，要按照第

二十三条的要求确定审查的形式并做好相应的准备工作，如通知各方单位或人员、确定工作地

点等；第三，要对被申请人提交的书面答复和证据、依据及其他有关材料进行认真细致的研究，

全面掌握案件的实质情况。如果是书面审查，这个环节是整个初步审查的中心工作，并以此为

基础形成意见。书面审查应当适用于那些案件情况简单、清楚，申请双方对事实没有原则性分

歧的案件，一般说来，在基层行政机关发生的复议案件；第四，对那些申请提出要求或行政机

关认为有必要的案件，向有关组织和人员调查情况，听取申请双方和第三人的意见。这项工作，

在实践中的情况调查听证会较为有效，虽然本法未规定听证程序，但对一项具体行政行为及有

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关情况，申请双方及第三人基于不同的利益和出发点，提出对自己有利的理解，形成分歧；有

关的单位，如不同的行业主管部门也会有不同的意见，有时候，对事实、对依据、对后果的认

识也不尽相同。如果由复议机构工作人员分别进行调查，极易形成盲人摸象的结果，无法达到

把握全局，搞清事实，明确各方的分歧所在和程度，只有通过把各方召集在一起，摆事实、讲

道理、说认识的做法才能在最短的时间内，查明情况，达到初步审查的基本要求。在这个过程

中，复议机构的人员一定要从全局出发，把握工作的中心和重点，避免引发新的冲突和矛盾。

事实上申请人是寻求行政机关的保护，被申请人是行政机关的下级，第三人权益未定，实现初

步审查的目标是完全可以的。

初步审查的目标可以概括为以下诸方面，最主要的是事实清楚，即复议的具体行政行为及

相关情况的全部内容，事实是实事求是的基础，也是“以事实为依据”的前提，事实不清，其

他问题无从谈起；其次是证据充分，它是证明具体行政行为正确与否的客观存在；在必要时除

了被申请人自己提供之外，申请人和第三人也要提供，否则难以维护他们的权益，这样才能保

证事实的真实和全面；再次是依据正确，依据是指具体行政行为产生所遵循的法律、行政法规、

地方性法规、行政规章、地方政府规章以及上级行政机关或有关行政机关制定的包括规范权利

义务内容的规范性文件。具体行政行为是否正确地适用了相应的法律法规规章和文件中的具体

规定。当发