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解读《企业内部控制应用指引第15号--第1页

强化全面预算管理促进实现发展战略

——财政部会计司解读《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》

2010-7-8

全面预算是指企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等作出的预算安排。

全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，凭借其

计划、协调、控制、激励、评价等综合管理功能，整合和优化配置企业资源，提升

企业运行效率，成为促进实现企业发展战略的重要抓手。正如美国著名管理学家戴

维奥利所指出的那样：·全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融

合于一个体系之中的管理控制方法之一。制定和实施《企业内部控制应用指引第15

号——全面预算》，旨在引导和规范企业加强全面预算管理各环节的风险管控，促

进全面预算管理在推动企业实现发展战略过程中发挥积极作用。本文就此进行解读。

一、如何正确认识和理解全面预算

正确认识和理解全面预算的内涵、本质及作用，应当把握以下几个方面：

（一）全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式

全面预算的全方位“”，体现在企业的一切经济活动，包括经营、投资、财务等

各项活动，以及企业的人、财、物各个方面，供、产、销各个环节，都必须纳入预

算管理。因此，全面预算是由经营预算（也称业务预算）、投资预算、筹资预算、

财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。全面预算的全过“

程”，体现在企业组织各项经济活动的事前、事中和事后都必须纳入预算管理，即全

面预算不仅限于预算编制、分解和下达，而是由预算编制、执行、分析、调整、考

核、奖惩等一系列环节所组成的管理活动。全面预算的全员“”参与，指企业内部各

部门、各单位、各岗位，上至最高负责人，下至各部门负责人、各岗位员工都必须

参与预算编制与实施。

（二）企业实施内部控制、防范风险的重要手段和措施

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全面预算的本质是企业内部管理控制的一项工具，即预算本身不是最终目标，

而是为实现企业目标所采用的管理与控制手段，从而有效控制企业风险。全面预算

的制定和实施过程，就是企业不断用量化的工具，使自身所处的经营环境与拥有的

资源和企业的发展目标保持动态平衡的过程，也是企业在此过程中所面临的各种风

险的识别、预测、评估与控制过程。因此，《企业内部控制基本规范》将预算控制

列为重要的控制活动和风险控制措施。

（三）企业实现发展战略和年度经营目标的有效方法和工具

三分战略、七分执行“”，企业战略制定得再好，如果得不到有效实施，终不能

将美好蓝图和愿景“”转变为现实，甚至可能因实际运营背离战略目标而导致经营失

败。通过实施全面预算，将根据发展战略制定的年度经营目标进行分解、落实，可

以使企业的长期战略规划和年度具体行动方案紧密结合，从而实现化战略为行动“”，

确保企业发展目标的实现。《企业内部控制应用指引第2号——发展战略》中明确

规定企业应当编制全面预算。

（四）有利于企业优化资源配置、提高经济效益

全面预算是为数不多的能够将企业的资金流、实物流、业务流、信息流、人力

流等相整合的管理控制方法之一。全面预算以经营目标为起点，以提高投入产出比

为目的，其编制和执行过程就是将企业有限的资源加以整合，协调分配到能够提高

企业经营效率效果的业务、活动、环节中去，从而实现企业资源的优化配置，增强

资源的价值创造能力，提高企业经济效益。