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关于历史街区详细规划的编制与审批-基础理论

1、历史文化名城保护与建设工作的重点—历史街区详细规划

历史文化名城的保护规划是多层次的，每个环节实质性的工作内

容都不能缺损，但是规划体系中最重要的是历史街区的详细规划。20

世纪90年代以来大规模的城市建设没有对历史建筑和历史环境给予

足够的重视，多数历史文化名城的建筑遗产在这一过程中受到严重损

失。作为文物保护单位的建筑遗产大部分以孤立的形态得以保存，能

够体现出城市部分历史风貌的就只有一小部分残留的成片的历史街

区了，加之历史街区中多数建筑缺少《文物法》对文物保护单位那样

明确的法律保护，因而21世纪初历史文化名城保护的结果如何，将

在很大程度上决定历史街区未来的命运。此外，许多历史文化名城总

体规划层次的名城保护专项规划已经完成，保护框架已经明确，保护

工作已经向实施总体规划的下一个层次—详细规划转化。因此，紧紧

抓住历史街区的详细规划并设法保证其编制质量便成为今后一个阶

段名城保护与建设工作的重点。总体规划完成后，在其指导下的详细

规划其实是有多种结果的，是否选择合理的并有利于保护的方式进行

是至关重要的。那么，谁对历史地段的详细规划以及规划的具体方式

和质量进行选择和评定呢？让我们来看一看我国目前的规划审批制

度。

2、现行规划审批制度中对历史街区详细规划的审批存在弊端

《城市规划法》第二十一条明确规定了城市规划的分级审批制度：

“直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。……设

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市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审

批。……城市分区规划由城市人民政府审批。……城市详细规划由城

市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规

划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审

批”。由此可见，城市的总体规划是由上一级政府部门审批的，而详

细规划的制定和审批权在地方政府和地方规划行政主管部门，对于历

史文化名城和历史文化名城中的历史街区并没有特殊的规定。这就是

说，历史街区详细规划的质量和具体实施情况都由并仅仅由其所在地

的人民政府把握。

对历史建筑和许多文化遗产的保护是要付出一定的经济代价的，

我国现阶段的制度是地方政府作为付出这个代价的主体，为全国乃至

全人类保存这些文化遗产，所以，建筑遗产保护一直面临着局部利益

和整体利益的矛盾问题。对地方政府而言，当建筑遗产不能直接产生

经济效益时，对历史建筑的保护就成为经济上的包袱和城市建设中的

障碍。这样，地方政府在保护中比较难于保持积极主动的态度，其工

作的局限性比较明显。因此，要设法将详细规划在更大的范围内进行

控制，这一范围目前以省为单位来界定是比较合适的。笔者以浙江省

为例来探讨省主管部门对历史街区的详细规划进行控制的问题。

3、浙江省历史文化名城保护规划编制要求

浙江省是我国历史文化保护工作做得比较好的省份，于2002年

8月颁布实施了《浙江省历史文化名城保护规划编制要求》，它规定

了历史文化名城保护规划应包括的内容和深度。其中第四条“编制保

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护规划的内容”中第六点明确包括了历史地段保护规划，并要求其中

包括重点保护区的修建性详细规划。第六条“编制保护规划的深度”

第一点明确规定“保护规划是城市总体规划、村镇建设规划阶段的规

划，对于保护规划确定的重点保护区、传统风貌协调区和需要保护整