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论社会治理多元主体的角色分工和职能定位

［摘要］社会主义社会管理主体是一个由政党、国家、社会组织、民众四个

层次纵横交错构成的立体网络结构，它们之间各有分工，互相依存，协调一致，

缺一不可，其中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参

与是基础。

［关键词］社会管理；多元主体；新型合作关系

一、社会治理的概念阐释与合作主义分析视角

所谓社会管理，是指人们通过各种社会组织（如政党、国家、群众、团体、

经济文化组织），运用各种社会控制机制（如计划、市场）和社会管理手段（如

行政的、法律的、经济的、宣传的、教育的），对整个社会或其基本环节（即政

治、经济、文化、社会各个领域）或某基层单位的（即政党、群众团体、经济文

化管理组织、各种企事业单位）的管理活动。〔1〕人类社会是一个极其纷繁复杂

的体系，只有在社会管理机制中实现各主体的科学分工，准确定位，紧密协作，

才能使整个社会系统和谐有序高效能运转，因此，长期以来，对“由谁来管理国

家和社会”即社会管理主体问题的探讨和争议贯穿于从传统社会向现代社会变迁

的每一个历史进程，社会管理主体的转换也是西方发达国家在经济发展过程中不

可避免遭遇的现实问题之一。从总体上看，在实施社会管理的“主体”问题上，传

统的社会“管理”主体是单一的，统治权力是单向度的自上而下运行；而现代“治

理”主体是多元的，是国家和社会在认同和合作的基础上，共同管理社会公共事

务，权力的运行是多向度的合作互动过程。

社会治理主体的新型合作关系，归根到底是国家与社会的关系问题。从学理

上剖析，社会管理的主体有广义和狭义之分，广义的社会管理是指所有社会组织，

包括政党、国家、群众团体、各种经济文化组织的管理活动，其狭义是指非政党、

非国家的管理活动，即群众团体、经济文化组织等社会组织的管理活动。在社会

管理主体之间的关系问题上形成了两种不同的范氏，即竞争范式和伙伴关系范式

〔2〕，竞争范式强调志愿支援部门的独立性，认为国家与社会组织之间天然本文

是齐齐哈尔市哲社规划项目《齐齐哈尔市非营利组织协同政府社会治理研究》

（QSX2011-12）和黑龙江省教育厅人文社会科学面上项目《黑龙江省第三部门

协同政府社会管理机制创新研究》的阶段性成果。

存在内在冲突，二者是此消彼长的关系，国家的扩张被视为对志愿组织等社

会组织生存与发展的威胁，而伙伴关系范式则认为政府与志愿部门之间复杂的伙

伴关系构成了现代福利国家的核心，在志愿部门与国家重合的领域可以发展合作

关系。基于社会主义社会性质以及一切权力属于人民的政权本质，社会治理主体

之间不能采取西方国家的对抗态势而必须采取伙伴关系式的合作主义方式。与公

民社会论者不同，合作主义强调国家的中心地位，它将公民社会中的组织化利益

联合到国家的决策结构中，这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它

们被组合进一个有明确责任的义务、有数量限定、非竞争性、有层级秩序的功能

分化的治理结构之中并得到国家的认可，如果不是由国家建立的话，则被授予在

本领域内的绝对代表地位，作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等

方面受到国家的一定控制。

二、善治视角下多元合作主体的角色分工与职能定位

党的十六届四中全会明确提出：“要建立健全党委领导，政府负责，社会协

同，民众参与的社会管理新格局。”在新的历史时期，必须在充分发挥党委、政

府作用的同时，发挥好城乡基层自治组织、社团、中介组织、行业组织的作用，

形成社会治理的合力。政府与民间的良性互动，是社会得到有效治理，民主氛围

得以提升的重要条件，因而成为中国式政府体制改革的必然选择。

（一）党的领导是实施社会管理的根本

当今世界各国皆以政党政治作为国家政权运行的主要形式，在中国特色社会

主义现代化建设中，党的领导是最高层次的社会管理，它决定着社会管理的性质

和方向。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导者，党章和党的许多重要文

件阐明:“党的领导主要是思想、政治、组织领导”。即党通过向国家机关提出大

政方针和立法的建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用

来实行领导,而不是由各级党委对国家和社会的行政、经济、司法等各项具体活

动大包大揽甚至取而代之。〔5〕党组织在经济社会发展和公共事务管理方面发挥

着强有力的领导作用。党的领导主要表现在制定经济社会发展的规划、确定经济

社会发展的目标，然后将其转化为政策，使之具有强制性的影响力，通过高度组

织化的党组织