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构建“六位一体”生态环境管理体系

“六位一体”生态环境管理体系是环境影响评价与排污许可工作领域对十

九届四中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的回应，是落实

《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的举措。

去年年底召开的全国环境影响评价与排污许可工作会上提出，新时期的环评

与排污许可工作要以“区域环评—规划环评—项目环评—排污许可—监察执法

—督察问责”六位一体模式为基本管理框架。其中，区域环评形成“三线一单”，

明确生态保护红线、环境质量底线和资源利用上限，并在此基础上建立环境准入

清单，实行空间管控；规划环评对国民经济社会发展规划、专业规划进行生态环

境影响评价，提出要求；项目环评为环境准入把关；排污许可对排放污染物的固

定污染源进行全过程管理；监察执法是兜底；督察问责督促环评与排污许可工作

中的各主体责任和“一岗双责”落实到位。

“六位一体”生态环境管理体系既要坚持环境影响评价与排污许可工作积

累的好经验、好制度和好做法，也要积极借鉴国际经验和地方实践中的有益探索，

谋划好环境影响评价与排污许可工作在现代环境治理体系中的定位，使之内部融

合、外部衔接。对此，笔者建议可以从以下几方面着手。

强化区域环评和规划环评的内外衔接

区域环评和规划环评是为了识别区域、空间、行业政策和规划中的生态环境

保护问题，明确区域或行业的生态环境管控要求。与此同时，国土空间规划、区

域（行业）规划中也有生态环境保护的内容，甚至单列相应的生态环境保护规划。

因此，在实践中，强化区域或规划环评与规划本身的衔接就十分必要。

一是深化区域环评、规划环评与国土空间规划和区域（行业）规划的衔接。

区域环评和规划环评，与国土空间规划和区域（行业）规划中的生态环境保护章

节（或单列的生态环境保护规划），在目标和内容上有很多一致之处，如果区域

环评或规划环评没有很好地应用到区域或行业规划上，将失去价值。在这方面，

一些地方开展了创新性的探索。比如，天津市试行产业园区区域整体性环境评价，

只要在评价报告中列入的项目，就可以直接审批环评，这实际上是用园区环境影

响评价替代园区规划环评的功能。

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二是增强规划环评的决策属性。规划环评的重要功能是在规划层面解决重大

项目或污染源的布局、规模、选址选线等问题，将决策关口前移，减轻项目环评

承担的决策负担。但是，目前的规划环评审查管理方式，其效力不及项目环评的

行政审批，要发挥刚性约束，还需要体制机制创新。如果规划环评能更好地发挥

作用，则项目环评就能聚焦到污染治理设施有效性等具体问题上。

探索排污许可核心制度借鉴吸收环境影响评价功能

十九届四中全会提出“健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生

态环境保护体系”，以及“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体

系”，强调了环评与排污许可制度的基础性地位。在排污许可核心制度的构建中，

应做好与相关制度的衔接，可考虑一定程度上融合环评的功能。

一是固定污染源在申请排污许可证时，可与环境影响评价联动开展。固定污

染源建设项目长远来看可分为三类。第一类是少量存在较大生态环境影响、社会

争议大、公众参与度高的固定污染源新改扩建项目，在申请排污许可证前，还需

要进行环境影响评价。第二类是部分建设项目在申请排污许可证时，为满足区域

生态环境质量达标要求，需要对特定环境因子的影响进行预测和评价，也就是在

许可证申请中融入环境影响评价的功能。第三类是对大多数固定污染源建设项

目，在符合相关要求和承诺达标排放等条件下，可同步办理环评审批和（或）申

领排污许可证。这些项目在建设期和运营期的生态保护措施，在排污许可证中载

明相关要求即可。

二是固定污染源排污许可管理名录可借鉴环境影响评价管理分类名录的经

验。排污许可管理名录主要依据国民经济分类目录，对固定源覆盖的全面性较好。

而环境影响评价分类管理名录，经过几十年的实践和调整，更好地考虑到了不同

类型、不同规模建设项目的生态环境影响程度。通过两套目录的相互借鉴和融合，

最终变成一套名录，可减轻企业管理负担，明确生态环境部门的管理边界。

完善生态影响类建设项目的全过程管理体系

以生态类影响为主的建设项目，一般在建设期的生态环境影响较为明显，在

运行期存在长期性、累积性和不确定性的生态环境影响。目前对生态类影响