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重庆市农业支持保护补贴与农村土地流转政策协同研究

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黄德

[摘要]“三农”问题一直是党和国家高度关注的重大问题，粮食安全问题是“三农”问题的重中之重，而粮食生产离不开土地。通过对重庆市部分区县的抽样调查发现，现行农业支持保护补贴政策在促进粮食增产和农民增收等方面发挥了重要作用，但耕地地力保护补贴仍归原土地承包人所有，既不利于提高种粮农民的种粮积极性和发展粮食生产，也不利于农村土地流转和发展农业适度规模经营。基于此，将农业支持保护补贴与土地流转进行政策协同，就显得十分迫切。

[关键词]重庆市；农业支持保护补贴；土地流转

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2016年，农业“三项补贴”改革在全国全面推开，将以往的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，其政策目标为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。通过对重庆市部分农户进行抽样调查，发现在新的政策形势下，耕地地力保护补贴仍归第二轮土地承包时的原土地承包人所得，导致土地流转后的实际种粮农民未能享受到该补贴，从而既不利于调动种粮农民积极性和发展粮食生产，也不利于农村土地流转和发展农业适度规模经营。基于此，对农业支持保护补贴与农村土地流转政策进行协同研究，以期为政府决策提供可资借鉴的理论依据。

1重庆市农业支持保护补贴及土地流转现状

重庆市共辖38个区县，213个乡，611个镇，192个街道办事处，5721个居委会，8318个村。根据重庆市统计年鉴资料显示（表1），自新中国成立以来，重庆市农作物历年最高播种面积为1998年的3614446公顷，其中粮食播种面积为2900656公顷；2004-2015年，因实行农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等惠农政策，农作物播种面积从2004年的3435957公顷增长到2015年的3575797公顷，增幅为4.07%；2016年，实行农业支持保护补贴后，农作物播种面积和粮食播种面积在2015年的基础上继续增长，分别达到了3600736公顷和2250051公顷，但仍未达到1998年的历史最高播种面积，尤其是粮食播种面积相差了650605公顷。

据中国农民补贴网数据统计，2016年重庆市农业支持保护补贴共兑付补贴资金20.4亿元，补贴面积2250.5万亩，537万农户受益，其中发展适度规模经营种粮大户1322户，补贴面积21.7万亩，补贴资金4991.4萬元。由于各区县耕地地力保护补贴标准不统一，我们重点对重庆市万州区进行了调查，如表2所示，万州区2016年共发放农业支持保护补贴资金10685.53万元，其中申报种粮大户支持保护补贴的农户有69户，面积12115.65亩，补贴标准为230元/亩，补贴金额278.66万元；申报耕地地力保护补贴的农户有326380户，面积1450637.02亩，补贴标准71.74元/亩，补贴金额10406.87万元。

2006年以来，重庆市土地流转取得了较大成效，土地流转占承包经营耕地面积的比重在逐年上升，但所占比重权重仍然偏低。如表3所示，2006年重庆市家庭承包经营耕地面积为1995万亩，农村土地流面积217万亩，只占承包经营耕地面积的10.84%；而2015年重庆市家庭承包经营耕地面积3506.2万亩，全市流转土地面积1453.5万亩，流转比例达41.5%。

通过对重庆市120个农户进行抽样调查，该批农户共获得国家的农业支持保护补贴176240元，除84户未流转土地的种粮农户和2户种粮大户（承包耕地面积50亩以上）享受了国家给付的补贴款141638元外，其他34户承租了土地的非种粮大户（承包耕地50亩以下）并未享受到耕地地力保护补贴，耕地地力保护补贴仍归原土地承包人所得，土地流转后部分实际种粮农户并未享受到相关补贴。另外，调查显示，重庆市土地流转方式以出租和转包为主，分别占土地流转总量的42%和32%，合计占74%；而以入股、转让和互换等为辅的流转方式，合计只占土地流转总量的26%。在被调查农户经营的土地中，流转的土地占其全部经营耕地面积的比重只有24.39%，户均转让2.23亩。

2重庆市农业支持保护补贴与土地流转政策的内在关联

2.1农业支持保护补贴与土地流转政策的现实困境

农业支持保护补贴是将种粮农民直接补贴、农资综合补贴和农作物良种补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。按照国家的统一安排，重庆市将年初安排的农资综合补贴资金的80%用于支持耕地地力保护、将20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营，该资金主要向种粮大户、家庭农场、农业合作社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体倾斜，充分体现了“谁多种粮食，就有限支持谁”的原则。然而，农业支持保护补贴政策是一把“双刃剑”，一方面向种粮大户、家庭农场、农业合作社等新