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电信服务分类管理亟待加强

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张晓朋文

科学技术的不断进步，尤其是近20年来互联网技术的迅猛发展，使得新的产业形态和新的商业模式在电信服务业不断涌现，同时，电信服务部门内的不同业务之间的边界正逐步淡化，新闻、广告、市场调查、视听、教育、娱乐等服务行业正通过互联网与电信服务快速融合，这使得电信服务业的内涵和外延正在不断拓展。

[来自www.lw5U.com]现行产业分类标准中有关电信服务业的分类显然并没有完全跟上技术进步和产业发展的步伐，许多新兴的电信服务很难在现有分类标准中找到对应的项目。在WTO框架下，电信服务领域的技术进步和产业融合所带来的分类标准问题，使各成员方在电信服务业市场准入方面的承诺和实施面临着较大的困难，并给各成员方在电信服务的监管方面带来了巨大挑战。2010年发生的引起全球高度关注的“Google事件”，也隐含了对在线服务的分类及其在WTO框架下市场准入承诺的权利和义务问题的不同理解。因此，对电信服务分类及其相关问题进行梳理和分析，具有很强的现实意义。

电信服务分类国际趋势

在联合国国际标准分类体系中，在产品分类方面以产品总分类CPC为参考分类，与它相关的派生分类包括标准国际贸易分类(SITCRev．3)、按标准国际贸易分类定义的经济大类分类(BEC)以及欧盟内部按经济活动划分的产品分类(CPA)三项。在经济活动分类方面，《全部经济活动的国际标准产业分类》（简称《国际标准行业分类》）是生产性经济活动的国际基准分类。《国际标准行业分类》为各国制订国家活动分类提供了指导，成为在国际间比较经济活动统计数据的一项重要工具。W/120分类标准是WTO在乌拉圭回合谈判时，根据联合国1990年暂行产品总分类(CPCProv)制定的，为其成员承诺服务业市场开放的参考标准。该分类标准WTO一直沿用至今，因此对于WTO成员有比较重要的意义。

随着新技术的发展以及业务和网络的不断融合，电信服务业的商业模式和种类也在迅猛发展和变化，电信服务之间的明确界限已逐渐模糊，电信服务与信息服务之间的界限也逐渐趋向模糊。随着技术的进步，电信从业者不再只是传送与接收信号的，电信企业已开始涉足商业领域，例如作为金融中介者、信息提供者或数据管理者等。从目前看，电信服务至少包括传统电信服务和互联网服务。伴随着电信服务业的发展，新的标准分类不断扩充内容和类别，以尽量涵盖新出现的电信服务内容，但是经济和技术发展日新月异，新的分类标准面临着频繁修订的问题。

在电信业务分类方面，当前国际电信产业的主流做法是分为基础和增值两大类，这种分类方法自其产生之日起便不断受到电信技术、业务和市场发展以及管制实践的挑战。对于此种分类方法的弊端，我国学者早在2003年就已经有了比较清晰的分析。因此随着通信科技的发展，越来越难以明确区分基础业务和增值业务，这对电信业务分类管理工作来说是很大的障碍。数字信息在IP网络或任何提供者的租赁线路上流动，话音、数据、传真和所有的增值业务能够并且正在被不加区别地传送。新的传输技术的采用、集成不同技术能力的提高以及新的服务提供者的出现（这些服务提供者不是以专门从事特定电信服务而是以致力于服务特定市场的身份出现），使GATS（服务贸易总协定）中许多电信子部门之间的区别已经日益模糊。例如，由于现在很多服务提供商将固定与移动电话整合成组合产品，根据需要可将打到客户固定电话的通话转送到其移动电话上，或是利用移动电话通过固网线路拨打国际电话，因此固定与移动电话间的差异正逐渐消失。

对于此问题，WTO秘书处也认为，WTO将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务不是必然并且也没有必要与任何特定国家的管制实践相一致。比如，一些国家就把移动电话、寻呼或数据传输（无论是否实时）作为增值业务。在已经实现了自由化的电信市场上，基础业务和增值业务的区别已经越来越不重要。WTO的业务分类只是在WTO基础电信服务谈判时采纳的一种方式，并不是各国进行电信管制时必须采纳的一种业务分类方式。各国完全可以从本国的实际管制需要出发对电信业务作出自己的分类，而不必局限于WTO的业务分类模式。各国如果实行有别于基础电信业务和增值电信业务的划分方法，只需将该业务分类与WTO的业务分类进行对照，即可满足WTO电信服务谈判的需要。

在向WTO服务贸易理事会特别会议提交的电信服务分类提案中，美国和欧盟各自陈述了对于电信服务分类议题的看法。欧盟建议使用GATS电信附则中广泛的电信定义，把“以任何电磁方式传送和接收信号”定义为电信服务，使其涵盖的电信服务范围能更广泛，就能避免现行分类方法所产生的法律层面的不确定性，而其他本质上与传递和接收无关的额外功能，就应归类到相对应的服务部门，无论这些服务是不是由相同