国土管理视角下大棚房问题管理的难点及长效防控机制研究.docx

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国土管理视角下“大棚房”问题管理的难点及长效防控机制研究

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郭强

摘?要：自2018年9月28日重庆市农业农村委员会联合重庆市国土房管局下发《重庆市开展“大棚房”问题专项清理整治行动方案》（渝农发〔2018〕249号）的通知起，重庆“大棚房”问题清理工作正式拉开序幕。随着各级政府工作的扎实推进，清理工作取得了阶段性成效，但根据国家“大棚房”问题调研组的反馈意见，指出重庆市各地还存在排查清理工作有死角、上报违法违规问题不全面、整治整改工作进度迟缓、追责未见事见人等问题，随后市“大棚房”问题专项清理整治工作推进组办公室积极响应，发布了“大棚房”问题“回头看”再核查等有关工作的紧急通知，“大棚房”清理工作向纵深展开。2019年1月17日市“大棚房”问题专项清理整治工作推进组又发布渝棚房办〔2019〕3号文，通知指出鉴于全国各地工作进展不平衡、清理整治任务艰巨，中央要求时间服从质量，将专项行动集中整治时间延长到今年3月份。此次“大棚房”清理工作开展近半年，由点及面，从局部向纵深，直面问题，层层深入，取得了丰硕的成果，但也发现了很多问题，为提高“大棚房”清理工作效率，构建长效监管机制，对前期工作做一个简单的梳理就显得尤为重要。

关键词：大棚房?国土管理?长效防控

：C913??：A：1672-3791（2020）02（a）-0077-04

1?“大棚房”清理工作的背景和意义

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，把乡村振兴战略上升到国家层面，可以预见的是农村将成为社会资本涌入的另一片红海。但近年来农村开发乱象频发，肆意占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，随意挥霍土地资源，大量毁耕弃耕，更有甚者不管不顾国家三令五申明令禁止的到农村圈占良田，修建自己的私家别墅，这些现象如若不及时监管和制止，乡村振兴将无从谈起。面对日益严峻的耕地保护形势，面对农村粗放式发展的开发模式，“大棚房”清理工作正是带着这样的历史使命，可谓正当其时。因此，党中央以及各级政府始终以高起点、严要求、重质量来推动此次工作的开展，以此为严守耕地保护红线、促进现代农业持续健康发展、加快实施乡村振兴战略营造良好环境。

2?“大棚房”清理工作的难点

以重庆市长寿区为例，“大棚房”清理工作涉及769个图斑，“大棚房”回头看涉及77个图斑，疑似大棚房图斑3465个（见表1），一方面，基层工作者需要实地调查，并且这些图斑数据量大，分布零散（见图1），面临著时间紧任务重等难题;另一方面，这些需要调查的数据有很大一部分为重复项目，这样数据管理不统一，无形中降低了工作效率，加大了基层工作者的负担。抛开这些普遍性难点，从技术角度上，清理工作主要面临着以下3个难点。

2.1认定难

“大棚房”清理工作，首要任务就得理解什么是“大棚房”，但从“大棚房”清理工作开展以前，各项政策法规对“大棚房”并没有一个明确的定义，虽然市“大棚房”问题专项清理整治工作推进组办公室，出台了关于“大棚房”问题专项清理整治相关政策的指导意见，对“大棚房”有解释，但是，指导意见并非法律法规，从法理上讲，约束力还有待提高;另一方面，基层工作者对大棚房的理解更是存在偏差，而基层工作人员却又是信息的一手来源，对清理工作的质量起着至关重要的作用，因此政府相关部门还需进一步完善和健全法律，让执法者做到有法可依，让违法者无所遁形。

2.2执法难

“大棚房”清理工作不可回避的一个问题就是管理权限的问题，基层工作者去实地调查经常会遇到业主反映，农业部门相关文件是支持开展经营活动，为什么国土房管局的相关文件这又是违法违规的，这种政策之间相互冲突，到底以哪个部门的文件为准，最后应该又由谁为这“美丽的错误”买单。从某种程度上讲，“大棚房”乱象跟管理混乱有很大的关系。只有厘清权责，才能摆脱“九龙治水”的怪圈。另一方面，“大棚房”问题又往往隐蔽性强，面临着取证难，敏感程度高等一系列性问题，清理整治政策性强，面对“硬骨头”，鉴于维护农村社会稳定大局的压力，执法难度可想而知。以长寿区紫耘花海项目为例，此项目占地38.3亩，通过与2017年度变更调查数据库地类叠加分析，占地全为耕地，其中基本农田6.86亩（见图2），耕地非农化性质明显，有圈占良田私建私家花园的嫌疑。但此项目为当地乡村振兴引进项目，同时房屋建筑已取得用地审批手续，面对这一情况，此项目的性质如何界定、执法力度如何把握，值得深思。

2.3恢复难

面对“大棚房”的即成事实，整改拆除，复耕复绿是唯一的解救办法。但是整改拆除不但耗工费时，而且也造成极大的浪费，与此同时，破坏容易，但恢复就需要下很大的功夫，但“大棚房”往往圈占的是良田良地，而复耕复绿能否恢复到破坏前的土壤肥力，能否持续保持农业生产能力，需要时间来检验。以长寿区葛兰镇高万树疑似“大棚房”为例（见