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检察机关行使民事公益诉讼权的立法思考

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罗玲张玮刘润发

[摘要］检察机关提起民事公益诉讼是世界不少国家的成功范例，也符合民事诉讼制度发展的必然趋势。我国新修改的民事诉讼法规定了公益诉讼制度，但未明确检察机关有权提起公益诉讼，这给公益诉讼的司法实践带来了不少困境。因此，立法要尽快明确赋予检察机关民事公益诉讼权，细化检察机关行使民事公益诉讼权的运行程序和相关制度。

[关键词］民事公益诉讼；公共利益；法律监督；立法建议

C913：A：1672-8653（2014）04-0062-03

检察机关提起民事公益诉讼是世界不少国家的成功范例，也符合现代民事诉讼制度发展的必然趋势。2012年新修改的《民事诉讼法》特别增设了公益诉讼，这一创举是我国民主法制建设的重要里程碑。但囿于《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”比较原则和笼统，因而司法实践中理解不一，特别是对“检察机关是否属于法律规定的机关”颇有争议。在我国，检察机关作为国家的法律监督机关，担当民事公益诉讼的提起主体，这既有域外借鉴，也有历史传统和现实依据，还有法理支撑。

一、检察机关提起民事公益诉讼的正当性

检察机关提起民事公益诉讼，不仅符合我国宪政体制的实际，而且契合法律监督权的本质。更为重要的是，我国以公有制为主体的经济制度客观上需要检察机关加强对国家和社会公共利益的司法保护。随着福利国家的逐步发展，接近正义运动越来越成为当今社会的时代主流。对贫困者的法律援助、扩散利益的保护，以及超越法律教条处理纠纷等，都是接近正义运动的重要体现。[1]与少数人的“个人利益”相比，公共利益往往容易被人们所忽视，甚至无人提及。从某种意义上讲，维护公共利益就是维护个人利益。检察机关对涉及到国家或社会公共利益的民事违法行为提起诉讼，不仅有域外参考和历史传统，而且还有现实依据和法理基础。

（一）检察机关提起民事公益诉讼的域外借鉴

在现代社会，检察机关对某些侵害公益的民事违法行为享有民事公益诉讼权，已是世界比较通行的做法。就世界各国立法规定的情况来看，总的不外乎两大类型：一不作限制，即检察机关可以对任何类型的民事案件提起诉讼；二限制在一定的范围以内，即检察机关只能对某些特定的民事案件提起民事诉讼。第一种类型最具代表性的是前苏联有关检察机关提起民事诉讼的规定。第二种类型把检察机关提起民事诉讼案件的类型限制在一定范围以内，这是世界绝大多数国家的立法例。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》等规定，在涉及联邦政府或公共利益以及有关环境保护的民事案件中，检察官有权提起诉讼。《法国新民事诉讼法典》第421条也有类似规定。这些有益的立法例为我国检察机关行使民事公益诉讼权提供了制度借鉴。

（二）检察机关提起民事公益诉讼的历史传统

早在上个世纪50年代我国检察机关对一些民事、行政诉讼案件实行了法律监督。虽然民事行政检察监督的时间不长、案件不多，但是这些可贵的经验为我国检察机关提起民事公益诉讼奠定了历史基础。在我国，检察机关代表国家行使民事公益诉讼权的立法最早可追溯到新中国成立之初。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第5项明文规定：“检察机关对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”1950年1月29日，中共中央《关于中央人民检察署四项规定的通报》第52项明确检察机关的职责，为“对于社会劳动人民利益有关之民事案件及行政诉讼，得代表国家参与之”。1954年《人民检察院组织法》第4条以及该法第2章对于人民检察院如何行使这种职权在程序上的规定，是全国人民代表大会第一次通过法律的形式明确了人民检察院对民事案件的起诉权和参诉权。与此同时，最高人民法院还制定了规范性司法解释，对人民检察院如何提起诉讼和参加诉讼的具体程序作了明确的规定。近年来，面对国有资产严重流失的状况，检察机关在提起公益诉讼方面进行了大量的创新与尝试。这些有益的探索，客观上为检察机关提起民事公益诉讼奠定了实践基础。

（三）检察机关提起民事公益诉讼的组织优势

法律监督的特性决定了检察机关在国家体制中是一个独立的国家机关。《宪法》第130条从组织结构上保障了检察机关在机构设置上的独立性。法、美、英等国的检察机关隶属于司法行政机关，我国和前苏联检察机关则隶属于司法机关，在实际运作中，各国检察机关均表现出行政权和准司法权的双重属性。我国检察机关以最大限度地保护国家利益或社会公共利益为最终目标，应当有别于纯粹的司法权，其职能是保证宪法和法律在全国范围内得到统一正确实施。同时，检察机关有国家来保证其办案经费，有专业的法律人才进行诉讼，有以职权调查事实、收集证据的优势。与其他的公职人员相比，