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脱贫攻坚背景下农业保险的政府职能研究

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汪佩

在实现全面脱贫攻坚的关键时期，农业保险中的政府职能还存在诸多问题。本文基于农业保险的相关理论，指出政府应通过明确自身定位、加快推进农业保险立法与地区农业保险条例的出台，完善财政补贴政策、构建全面的风险分散机制、优化激励与推广机制等措施，有效推进全面脱贫，实现小康社会的基本目标。

一、问题的提出

十九大会议中明确了我国正处于脱贫攻坚的关键时期。当前形势下，我们必须把扶贫战略提升到新的水平，从而为实现全面进入小康社会而奋斗。截止2018年底，年末农村贫困人口1660万人。2018年全年农作物受灾面积比上一年增加233万公顷。农业保险具有化解农业风险、稳定农民收入、促进农村经济全面发展等作用，因此已经成为实现全面脱贫的关键力量。目前政府对农业保险进行财政补贴、支配农业保险制度变迁已形成广泛的社会共识，但还存在诸多问题。因此，在脱贫攻坚的关键期，重新审定农业保险中政府定位，可以解决困扰农业保险发展诸多因素，从而实现农业保险健康长久发展。

二、文献回顾

目前，国内外大部分学者就农业保险中政府的重要性和具体职能已经形成共识，主要的领域和方向集中在以下几点：农业保险离不开政府的支持（Chamber，1989；Dunean和Myers，2000；Joseph和Keith，2002；Bruce，2004；RichardA.Posner，2004；帕克雷，2014；庹国柱和朱俊生，2005；杨新华和韦向阳，2010；李建英、许世瑛，2011）；农业保险的发展需要政府财政支持（Wright和Hewitt，1990；Duncan和Myers，2000；Singh，2010；王韧，2009；胡炳志、彭进，2009；冯文丽，2012；庹国柱，2016；郑军和王彪，2019；）；对完善的风险分散机制的探讨（JohnDuncan和RobertMyers，2000；J.DavidCummins，PhilippeTrainar，2009；龙文军，2007；夏逊敏，2012；庹国柱等，2013；黄英君，2010；严万全，2014；庹国柱，2013）。

关于政府如何主动推进农业保险的运行和制度创新在国内外学者中已经基本达成共识。然而在就我国当前实现全面脱贫的特殊时期的情况下，有必要结合当前农业保险中政府存在的现实困境进行分析，并提出针对性的意见指导政府如何更切合实际的推动农业保险的可持续性发展。

三、农业保险的政府职能缺位分析

我国自2007年以来，政府为推动农业保险制度的不断发展，解决困扰农业保险发展的难题，开始实施对农业保险给予财政补贴政策。过去10年，农业保险保费收入和赔付金额有了大幅增长，参保面积不断扩大，已在全国保险市场中占有重要的地位（如表3.1）。然而，笔者在实地调查过程也发现存在诸多现实困境，直接影响了农业保险市场的健康发展。

（一）政府定位不准

农业保险已经开展已有十多年时间，无论是政策的执行者还是政策的受益者，对政策落实自身的地位与行为以及政策本身的认识均存一些不足与偏差，导致保险意识淡薄，支农惠农的作用大打了折扣。具体表现在：

1.“输血”还是“造血”。各级政府未能完全理解其在农业保险这一国家惠农支农政策运营中的性质定位和权利边界。部分地方政府还存在認为政府补贴是农户发放“红包”和进行“利益输送”的想法，并未以激发贫困人口为内在发展动力，增强其扩产增收能力，可能导致边脱贫、边返贫，给实现农业保险扶贫脱贫之路增加了障碍。

2.农民的风险态度。当前的精准瞄准与识别机制日益完善，而我国农业保险实行自愿原则，但农民受传统观念的束缚，保险意识淡薄。其主要表现是：一是农民的受教育程度普遍比较低，对农业生产中客观存在的风险缺乏防范意识，而且对农业保险存在认知偏差。二是农民购买保险的目的是将风险向保险公司转移，然而处于信息匮乏的一方，加上政府的角度出发所制定的激励措施并未从农民这一主体出发，导致实际的货币支出超额，这种情况极易导致道德风险和逆向选择。

（二）法律法规缺失

当前，农业保险存在严重的效率低下和不公平的现象，加上政府自身存在的问题，农业保险处于的制度环境并不乐观。为了更好的应对市场失灵与政府失灵，因而农业保险需要单独的法律法规，不能用《保险法》一概而论。虽然2013年《农业保险条例》颁布出台，然而仍然存在严重的法律漏洞首先，为了更好的约束各方主体，促进农村经济的全面发展，政府需要从宏观上出台专门的律法规提供法律支持，确保农业保险运作过程中有法可依。其次，我国农村经济区域性差异明显的现实困境，决定了地方政府须结合地方特色制定详细的说明和实施条例，实现农业保险在全国范围内健康有序发展。

（三）财政补贴力度低

1.补贴水平低、区域不平衡。农业保险风险高、保费高、赔付难，亟