城乡社会保障统筹一体化可行性反思与对策-.docx

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城乡社会保障统筹一体化可行性反思与对策*

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*基金项目：国家社会科学基金西部项目《社会法基本范畴研究》（12XFX027）；甘肃省社会科学规划项目《甘肃农村社会管理改进和创新研究——基于农村社会保障程序构建视角》。

摘要：城乡社会保障统筹一体化是破解我国社会治理二元体制障碍的关键。如何实现城乡社会保障统筹一体化，是一道现实难题。依据我国城乡经济社会条件，城乡社会保障统筹一体化只能是保持城乡社会保障差距在合理限度内的有限统筹一体化，是城乡社会保障统筹模式、体系结构、功能、区域和发展的一体化，而不应是所有社会保障项目条件一体化、“保基本”标准一体化，更不是平均化。要进一步明确我国社会保障发展战略，确保社会公平正义制度的有效落实，实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡居民在社会保障分配上的基本平衡。

关键词：城乡社会保障统筹一体化；有限统筹一体化；战略目标定位

：C913.7：A：1003-0751(2014)07-0072-06

伴随着我国经济社会的高速发展和社会体制改革的深入进行，我国现行的城乡社会保障二元体制也面临巨大的挑战。从城乡社会保障水平差距大所带来的一系列问题和城乡社会保障可持续发展的背景来看，城乡社会保障统筹一体化建设十分必要。但问题是，城乡社会保障统筹一体化是否就意味着“保基本”的底线城乡均等？是否就意味着不应再按城乡分治的思维来立法？均等的、一元的社会保障，能否有效解决“最薄弱的环节仍然是农业现代化滞后”“城乡二元体制障碍”“谁来种地”“城乡要素如何平等交换”“公共资源如何均衡配置”等问题？因此，要辨析城乡社会保障一元化论，确保社会公平正义制度的有效落实，实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡居民在社会保障分配上的基本平衡。

一、城乡社会保障统筹一体化实践与争议：

破解社会治理二元体制障碍城乡统筹是指统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。城乡社会保障统筹一体化是指城乡社会保障制度建设要普遍、统一，不搞城乡分割，实现城乡社会保障制度的一体化，促进社会公平公正。有学者把“城乡统筹”看做是城乡社会保障统筹一体化，即“城乡统筹，不是城乡统一、划一，而是整体的保障体系，不同的保障水平，灵活的保障方式，多样化的保障模式”①。上述理解虽有不同，但目的是明确的，即如何破解社会治理二元体制障碍，实现经济、社会和人的可持续、全面协调发展。

1.城乡社会保障统筹一体化的背景与意义

我国的“城乡统筹”和“城乡社会保障统筹一体化”是在经济社会转型的时代背景下提出的。新中国成立后，我国是在“一穷二白”的农业社会底子上搞现代化建设的，当时国家为了保证城镇居民的粮食供应，严格限制农村人口向城镇流动，实行农业户口和非农业户口的户籍管理制度，并以此为基础，实施农村、城镇两套经济社会政策，从而促成了城乡经济社会二元结构体制的壮大。②由此，我国社会保障制度也是以“城乡分割”为基础，重点发展城镇社会保障，早期采取“国家—单位保障模式”，后期采取“社会统筹模式”，建立了较全面的城镇社会保障体系。与城镇社会保障相比，农村社会保障建设滞后，最初依托土地、家庭和集体保障，除自然灾害及灾荒年份的国家生活救济外，基本上依托农村集体经济组织的农村合作医疗与五保供养制度。2003年，我国开始全面建设农村社会保障，取得了显著成绩，但与城镇社会保障相比，农村社会保障仍存在发展不平衡、社会保障水平差距大③、底线不公平、整个系统运行效率低、衔接性差等问题。当前，这种城乡分割的二元社会保障体制已不能适应现代工商社会的需求。如果这种现状不能彻底打破，农村发展滞后、农民收入增长缓慢、城乡发展差距扩大的趋势就不能从根本上得到解决，势必成为社会生产力发展的严重障碍。

因此，实行城乡社会保障统筹一体化是协调城乡发展、构建社会主义和谐社会的基础。从长远看，实行城乡社会保障统筹一体化就是通过体制创新，建立与现代工商社会相适应的经济社会秩序，解决制约“三农”问题的体制性与结构性矛盾，促进城与乡、工与农共同进步和协调发展，提高社会治理水平。具体来说，城乡社会保障统筹一体化有助于解决我国社会保障事业发展过程中所面临的重要问题：一是制度公平问题，即社会保障制度普遍、统一，实现城乡居民“同命同价”“同命同利”；二是公共资源均衡配置问题，缩小城乡差距，促使城乡公共资源投入基本均衡；三是解决“谁来种地”问题，弥补初次分配的不平衡，实现在城乡就业均“劳有所值”“劳有所保”“城乡相当”的职业生态环境；四是恢复或突出社会保障互助互济、功能相互衔接的本质。

2.城乡社会保障统筹一体化实践与争议

近年来，我国各地都在积极进行城乡社会保障统筹一体化的探索并积累了一些经验，较为典型的有重庆、昆山、宝鸡、东莞等地的实践。学界对此也展开讨论。这些实践