基于土地财政转型的上海保障性住房融资问题研究.docx

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基于土地财政转型的上海保障性住房融资问题研究

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徐洁王鹏

摘要：保障性住房建设是重要的民生问题，关乎社会的和谐稳定。目前，面对上海的高房价，中低收入家庭对保障性住房的需求量不断增加，为了解决住房问题，上海增加了保障性住房的供应，以此也引发了大量的资金需求。由于土地财政的不可持续性，且传统融资渠道面临着较大的资金压力，本文在研究上海保障性住房现状以及传统融资渠道的基础上，提出了保障性住房新的融资渠道，主要包括非公开定向债务融资工具、房地产投资信托基金、政府和社会资本合作模式以及保障性住房资产证券化，旨在拓宽融资渠道，构建上海保障性住房供给的长效机制。

关键词：土地财政；保障性住房；融资

在上海房价过快上涨、涨幅过大的情况下，低收入家庭对保障性住房的需求更加强烈，而获得充足的资金是保障房制度可持续发展的基础，是保障房金融的主要任务。在上海保障性住房供给的资金来源中，土地财政扮演了重要的角色。长期依赖土地财政，不仅让地方政府背上了承重的债务负担，也让金融机构面临巨大的抵押物风险，既使得房地产市场和金融市场面临巨大的风险，也让政府财政难以持续，因此土地财政需要尽快转型。在这一背景下，研究如何减轻政府财政负担的同时，拓宽融资渠道以降低和分散融资风险，扩大民营资本的投资领域，较好解决上海保障性住房供给问题，构建上海保障性住房供给的长效机制，具有重要的现实意义。

1.上海保障性住房现状

2016年，上海市人民政府印发了《上海市城乡建设和管理“十三五”规划》，规划指出，2016年至2020年的“十三五”时期，上海将着力深化完善廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房“四位一体”、购租并举的住房保障体系，各类保障性住房新增供应约30万套（户），可见上海市政府对保障性住房建设的高度重视。目前上海保障性住房面临着如下现状：

1.1土地财政转型

2017年，我国“土地财政”占地方财政收入的比重达47.7%，时隔两年后重新回到45%以上。房地产市场经过了数轮调控，2017年全国300个城市土地出让金总额仍然达到了4万亿元之多，上海土地出让金总额1472亿元，位居全国第五，次于北京、杭州、南京、武汉。但由于土地出让收入难以保持大幅增长，“土地财政”也面临难以为继的局面。

在上海保障性住房供给的资金来源中，土地财政扮演了重要的角色。土地城镇化的加剧引发了较多的土地纠纷和较大的社会风险，以地融资的方式加大了政府的债务风险。目前，上海市政府正在加快转型，降低对土地财政的依赖性，使得上海市的财政保障體系朝着更加健康持续的方向发展。

1.2保障性住房需求量增加

根据2017年全国35个重点城市房价收入比报告，2017年上海新建商品住宅成交均价达到47865元/平方米，比2016年均价增长了25%，而上海城镇居民人均可支配收入仅为62596元，房价收入比为27.98，相比于2016年房价收入比增加了3.69。面对越来越大的人均可支配收入与房价的差异，越来越多的中低收入人群缺乏购房能力，因此上海中低收入家庭对保障性住房的需求更加强烈，保障性住房的需求量不断增加。

1.3保障性住房供应比例不断提高

为了有效地解决中低收入家庭的住房困难问题，满足中低收入人群的住房需求，上海市相关部门加大了保障性住房的投入力度，目前保障性住房的建设规模不断扩大，供应比例也在不断提高。“十二五”期间，廉租住房历年累计受益家庭达11万户；共有产权保障住房累计签约购房约6.6万户；全市公共租赁住房累计供应房源8.77万套，已签约出租7.45万套，惠及13.6万户家庭；全市共实现征收安置住房搭桥供应42.76万套。由此可见，目前上海保障性住房的供应比例正在不断提高。

2.上海保障性住房传统资金来源

上海保障性住房以健全四位一体（廉租房、经适房、公租房、动迁房）的保障房体系为目标。目前，上海保障性住房资金来源中，社会资本参与度还远远不够，国家和政府资本占了较大的比重。如于2018年8月正式上线的上海临港地区芦潮港的公租房紫菁庭房源项目，由上海临港地区公共租赁住房运营管理有限公司是按照市政府《本市发展公共租赁住房的实施意见》的规定，以“国有独资、独立法人、封闭运作”为原则，对临港地区公租房的房源进行供应和经租管理，着重体现公共服务功能，以保本微利为营运目标。

短期内进行大规模的保障性住房建设，保障性住房的资金来源面临着较大的压力，未来巨大的资金缺口成为保障性住房建设的最重要的限制条件之一。目前，保障性住房资金主要有以下来源渠道：

2.1财政资金

政府对保障性住房的财政资金主要包括中央补助资金、地方财政预算投入、土地出让金以及住房公积金增值收益。保障性住房的建设关乎民生和社会稳定，对人才引进有着重要意义，同时保障性住房建设也能带动建筑业等其他产业的发展，解决一部分就