事业单位改革中法定机构的监管机制探讨.docx

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事业单位改革中法定机构的监管机制探讨

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钱如锦

（华东政法大学经济法学院，上海200042）

[摘要]在保障法定机构自主运行的同时又要实现对它的有效监管，是我国推进法定机构试点必须要考虑的一项重要内容。为了保障法定机构的公益性，各国、各地区都采取了相关的监督措施，英国以“适距控制”和框架文件为监管基础，香港地区则发展形成了多层次、多方面的内外部监督机制，广东省在试点过程中也强调监督机制的建立与完善。通过借鉴国内外的有关经验，逐步探索建立科学有效的监管机制，应当以“法定”为监管机制的基础，引入“适距控制”原则，从运作监管、人事监管、财政监管、社会监管等方面构建多层次的内外部监督机制。

[关键词]法定；法定机构；监督机制；适距控制

[基金项目]国家社会科学基金项目“公益类事业单位法人治理结构研究”（2BFX087）；华东政法大学研究生创新立项项目“法定机构引入我国公益类事业单位治理的路径研究”（2017-4-130）

[作者简介]钱如锦（1992—），女，浙江嘉兴人，华东政法大学硕士研究生，主要研究方向为经济法、金融法。

[中图分类号]D035.4[]A[]1671-198X（2017）12-0027-05[收稿日期]2017-09-02

20世纪80年代以来，在各国、各地区的新公共管理改革中产生了不少公共机构，如美国的“独立机构”，日本的“独立行政法人”，英国的“执行机构”，新加坡和我国香港地区的“法定机构”等。在推动政府职能转变、事业单位改革中，我们主要借鉴了新加坡和香港地区“法定机构”的经验。一般来说，法定机构是指依专门立法设立，承担具体的公共服务或公共管理职能，运作比较灵活自主，不在政府机构序列内的公共机构。[1]其法律地位相对独立、机构运作上享有更多的自主权。但是法定机构职能的特殊性又要求其相对于其他企业而言要受到更多的监督与制约。在保障法定机构自主运行的同时又要实现对它的有效监管。

一、法定机构的监管难题：自主性与公益性的平衡

事业单位是我国特有的组织形态，通常是由国家机关或其他组织利用国有资产创办以提供社会公益服务的，尤其是公益类事业单位，更是承担了绝大多数的公益服务，广泛分布于教育、科技、文化、卫生等与人民群众密切相关的行业。公益属性使它们在产生和发展中都紧紧依附于国家和政府。20世纪80年代中期以来，我国就以赋予事业单位更多自主权为主要方向倡导事业单位改革。在新一轮的事业单位分类改革中也同样坚持这样的理念，不仅要求强化事业单位公益属性，也要求进一步落实事业单位的法人自主权。但是在改革实践中，仍旧存在着“管”与“放”的对弈，出现“一统就死，一放就乱”的困局：过分强调公益性，就容易对事业单位管得过细过死，难以激发其活力；过分强调自主性，就容易造成一些事业单位过于追求自身利益，忽视甚至损害公共利益。[2]

伴随着事业单位改革而引入的法定机构，不仅同样需要在法定机构的自主运行和保障公益之间取得平衡，而且平衡的难度会更大。因为法定机构相较于事业单位而言，具有更大的灵活性和自主性，与行政主管部门之间的关系也特别密切。法定机构是进一步推动政事分开、管办分离所创设的新的治理模式。

法定机构的自主运行通常体现在以下几个方面：第一，在组织架构上，法定机构通常建立法人治理结构，一般由理事会和管理层组成，前者负责对重大事务作出决策，后者负责机构日常具体运营和决策执行；第二，在运作管理上，法定机构享有更大自主权和更灵活的变通权，更加注重企业的管理理念和管理方法，[3]业务高度独立、不受政府等外部因素干扰；第三，在人事管理上与公务员制度脱钩，可以由法定机构自主决定岗位设置、人员招录、薪酬比例等事项；第四，在经费来源上渠道较为多元化，主要为接受政府拨款或者出售商品和提供服务。如此大的自主权和灵活的运作方式虽然更能激发法定机构从业人员的积极性和主动性，充分表现法定机构的活力，但是也容易出现一些问题。如法定机构是政府公共政策的执行机构，它与政府的分离可能会破坏公共政策的完整性和协调性，导致执行时出现偏差；又如我国公共服务的绩效管理还处于摸索阶段，而法定机构多采用绩效分配机制，若绩效指标的选取和设立不够合理，可能会造成福利和薪酬待遇的不公平。

为了防范和解决上述问题，保障法定机构的公益性，必须对其进行监督。而传统的政府管理措施，如编制管理、年检制度，显然不能适用于对法定机构的监督。那么，在平衡自主性和公益性的原则下，政府对法定机构如何进行监管？政府监管的“度”又该如何把握？

二、国内外法定机构的监管实践

在赋予法定机构充分自主权的同时，各国、各地区也都加强了对其监管。监管通常包括立法规管、绩效评估、审计监督、社会监督等多种形式。

（一）