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PPP项目成功案例择抄

污水治理PPP项目付费机制的思考

湖北省委省政府作出用两到三年时间，实现全省乡镇污水处

理设施全覆盖的庄严承诺。目前，全省99个县市区共筹划新、

改建乡镇生活污水处理项目808个，全部采用政府与社会资本

合作模式（PPP）。从市场情况来看，该类项目由政府付费，一

经推出就受到业界的“热捧”。乡镇生活污水与城市生活污水和

工业污水相比，其显著的特点是污水排放量波动较大。

另外，各地为抢抓项目进度，前期工作中对乡镇污水排放量

的调查和污水处理厂规模的设定很难做到完全的科学客观。这就

需要在PPP实施方案和合同中充分考虑到各种不确定性，特别

是要通过设计合理的付费机制，在保证社会资本方获得合理利润

的同时，尽量减少政府付费的不确定性，以市场化手段实现PPP

项目各方的风险共但和利益共享，确保乡镇污水治理项目的长效

稳定。

一、乡镇污水处理PPP项目中与付费有关的几个关键问题

1、水量调查有困难，规模设定缺依据

污水处理厂规模是核算政府付费的基础，而规模的设定有赖

于对污水排放量的准确统计。乡镇污水的排放量往往呈现以下特

征：一、周期性波动较大。由于大量的城镇居民外出务工，污水

排放量在平时较小，但在在春节、国庆等主要节假日大量增加。

二、居民用水与排水习惯对污水排放量有直接影响。由于各地经

济发展和城镇化水平不一致，居民用水习惯存在较大差异，部分

乡镇还未全面普及自来水，有些居民仍然在使用地下水，这减弱

了通过自来水用水量来推算污水排放量的准确性。另外，部分居

民家中修建了简易的化粪池，这也会对污水排放量和排放水质产

生影响。以上这些因素都会导致污水量统计难度增加。

2、保底水量有争议，风险分担不合理

付费机制设计中的一个关键问题是如何分配污水进水量不足

风险。一种做法是设定保底水量，例如前五年按照设计规模的

60%-100%逐年递增来设置保底量，这样“一刀切”的将水量

不足的风险全部转移给了政府方。另一种做法是不设保底水量，

此时社会资本方承担了水量不足风险。考虑到该类项目通常要求

厂网一体，所以污水收集不足的风险理应由建设管网的社会资本

方承担。但由于各地的可行性研究调查通常较为粗略，潜在社会

资本方在前期也没有对污水排放量进行深入调研，对实际污水处

理量的估计往往比较保守，其势必将通过提高污水处理服务费单

价（以下简称“水价”）来应对水量波动风险。这里的水价通常

反映了厂站建设成本与运营成本，在水量波动不大的城市生活污

水或工业污水项目中，使用这种水价较为适宜，但在水量不太稳

定的乡镇生活污水项目中，付费与污水处理量刚性挂钩会让社会

资本方承担较大的风险，如果水量严重不足，其厂站建设成本都

难以收回。因此，为规避风险，其提高水价的动机将更为强烈。

3、投资结构不平衡，绩效考核少激励

按照湖北省政府“厂网一体、建管一体”的建设要求，本次

乡镇污水治理项目内容包括了管网的建设与运维、厂站的建设与

运维四个部分，政府付费采用“可用性绩效付费+运维绩效付

费”的计算方式。但该类项目的投资结构呈“头重脚轻”，一个

县的管网和厂站建设投资可能达到2-3个亿，但每年的运维费用

可能只有2-3百万。如果在计算政府付费时将可用性与运维完全

分开考核和计算，容易导致社会资本方“重建设、轻运营”，与

政府真正的利益关切点发生错位。这样的付费机制缺乏对社会资

本方的约束，未能凸显PPP模式“全程合作”的优点。另外，

由于专项债券可用于提前支付污水管网的建设投资和部分污水

处理厂的建设投资，如果社会资本方在前三年已经回收全部或大

部分建设投资，其对后期运营的重视程度极有可能因为缺少经济

激励而降低，这种情况在“大建设集团+小运营公司”的联合

体中更易发生。

二、完善乡镇污水PPP项目付费机制的几点建议

1、水量调查力求客观准确，规模设计预留调整空间

污水处理厂规模是影响付费的重要因素，对污水排水量的调

查务必要做到科学客观。首先，应多渠道核实当地常驻人口数量。

通过乡镇社区、卫计局、公安局、统计年鉴等多口径进行综合统

计，如果条件允许，最好采用入户调查方式。其次，要充分考虑

当地的用水和排水习惯。经济发展水平、自来水普及率、自建化

粪池数量等因素对污水排放量都会产生影响。最后，地方政府应

压