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渐进推进环境保护费改税的路径分析

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白芸+章慧文

摘要：依据渐进主义模型的分析，影响排污费征管的因素很多，现阶段在我国施行环境保护费改税有一定难度；要达到改善我国排污费征管状况的目的，应从加强环境保护宣传教育和排污费征收执行力入手，提高排污费征管效力；而环境保护费改税已是形势所趋，应依据渐进原则，在一个较长的时间段内，逐步实现免征排污费，改征环境保护税的政策目标。

关键词：环境保护费改税；渐进主义

：F83：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.19.056

1案例及问题提出

2015年12月29日，《慈溪市环保局关于排污费欠缴企业情况的公告》显示22家企业因为拖欠排污费而上榜。拖欠排污费的企业类型有饭店、工厂、医院等。公告中企业所拖欠的排污费金额不大，从285元到7077元不等，但拖欠时间却都1至2年左右。据记者走访反映称，企业对于缴纳排污费的态度随意。这是慈溪市环保局今年第2次借助媒体催缴排污费，虽然按管理条例有处罚，但当事人受处罚后仍旧表现得不在乎。据当地规定，慈溪市环境保护局将拖欠排污费的企业上报至宁波市环保局，降低其环境信用等级，由宁波市环保局统一公布后通报至宁波市银监局和报省环保厅备案。

案例中慈溪市环保局对排污费征收的重视显而易见，按理说该市的排污费征管状况应是比较好的。但事实是，环保局与排污费欠缴企业成了对立关系，环保局甚至要登报公告来向企业催缴排污费。这无疑给环保局工作人员增加了工作负担，也影响了企业对环保局工作的满意程度。但也引发了关于如何改善排污费的征管现状、如何确保排污费发挥其应有的作用等的相关思考。

2文献综述

排污费是对直接向环境排放污染物的企事业单位和个体工商户收取的污染治理费用，主要包括污水、废气、废渣和噪声排污费。众多的学者参与了对排污费各方面的研究讨论：

有关排污费征收的政策效果，毛晖等认为，排污费收入的增加，能减少污染排放量。秦昌波等认为征收环境税对污染物的减排作用远大于对经济发展的抑制作用。也有学者左志平、康贤刚指出，排污收费执法对于产业集群供应链生态合作具有制约作用。张希等认为排污费与环境质量呈现负相关，排污费对经济增长和资本积累有负向作用。

排污费征收中存在的问题剖析：赵伟中和贺华平发现，权职不对称是问题之一，常州市环保部门收取排污费，却没有能力处理污水；排水管理处作为污水处理企业，却没有对超标排放污水增加的处理成本进行弥补。毛晖、雷莹发现我国排污费主要由基层环保部门核查和收取，导致我国税务部门对污染相关数据掌握不尽充分。董晓勋发现且较为复杂的大气、水污染物排放浓度和排放量的监测数据，当前监测数据主要来自自动监测和人工监测两个方面，难保其真实有效和有代表性。

相关解决措施的探讨：毛晖和雷莹认为，环保税由税务机关征收管理，由环保部门对应税污染物进行监测、监督和审核确认，环保税改革是消解我国环境保护相关法规矛盾的重要手段。潘峰等支持通过调节政绩考核体系中经济发展指标和环境质量指标的权重系数、提高中央政府对地方政府的处罚额以及降低环境规制执行成本，能够降低环境政策对地方政府规制执行的负面影响。

综上，国内学者关于排污费的研究主要集中在关于排污费的征管原因、征管的政策效果、征管效果的影响因素、征管中存在的问题剖析以及相关解决措施的探讨。在解决措施方面，提高排污费征收的政策执行力和实行环保税改革（即费改税）是被普遍认同的两个观点。我国虽正积极促使开征环境保护税，但目前我国仍征收排污费。因此，在我国实行环境保护税的政策效果是未知的。进行环境保护费改税的路径选择究竟应该是什么样的？如何能够促使现行的排污费政策发挥出其应有的作用？这是值得思考的。

3理论依据

基于对理性主义模型的批判，美国学者林德布洛姆提出了渐进主义模型，并在其《决策过程》一书中对其进行了阐述。渐进主义模型认为，在政策资源不足、难以预估政策结果、已有政策投入較大、各利益主体难以在目标和价值观上达成共识的情况下，广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，在既有的合法政策的基础上，遵循按部就班原则、积小变为大变原则、稳中求变原则，渐进地对现有政策进行修改，经过连续性的小改变，保持社会稳定，逐渐实现决策目标，过程中应通过妥协和调适以及良性的互动来实现政策的动态均衡。

在渐进主义模型中，公共政策实际上是过去政府活动的持续，只是根据经验对现行的政策做出的局部的、边际性的调适；决策者把决策看作一个一步接着一步、永远没有完结的过程。渐进决策模式在现实中得以运用有三个条件：一是现行政策的执行结果是基本令人满意的，后续政策的制定可以在现行政策的基础上进行制定；二是决策所面临的问题性质相对稳定，若决策问题性质不同，则延续现行方案也是没有意义的；三是解决问题所需要的资源能够持续获得。

无论是从认识论