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行政法比较研究

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赵晶晶

摘要以法国、德国、日本为代表的大陆法系国家中，行政主体概念占据公法中的一席之位。国外在以地方分权和公务分权为前提基础构建起来的行政主体概念是指具有独立公法人地位的主体，具有行政主体多样化的特征，行政主体理论自身具有逻辑自洽性。虽然我国公法上也引入了行政主体这一概念，但实质上与法国、德国所构建的行政主体是有本质区别的。而我国现行的行政主体说一直受到学界的批判，学者们也不断提出完善与重构建议。本文通过比较的方法来论证我国行政主体理论存在的问题，并尝试给出一些重构建议。

关键词行政法法律比较

：D922.1：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.241

一、国外行政主体理论

（一）大陆法系行政主体公法人地位

在法律上，我们将可以独立享有权利和承担义务的主体称为人。自然人和法人都是法律上规定的可以独立享有权利和承担义务的主要主体。在大陆法系公法，私法二元化的体系中，法人包括公法人和私法人两种不同类型。与私法人相比，公法人具有以下特征：一为公法人是由公法规定成立的法人，以处理公共事务为成立目的。二为公法人的设立不由私人意志决定，其成员也不是自愿参加，公法人的设立和成员具有强制性质。通常具有带强制性的公共特权。

首先，行政主体是独立享有权利和承担义务的主体。在法律上，具备权利义务的主体称为法律上的人。其次，行政主体不是具有人的属性实际存在的人，因而不是自然人而是法人。再次，行政主体是实施行政职务的主体。行政职务不是私人事业，是以公共事业为目标。行政主体的设立不是私人意志自愿设立，而是具有强制手段，具有公共特权。由此可以看出，大陆法系的行政主体是公法人。

（二）法、德、日行政主体理论

法国行政主体说将行政主体视为权力义务的责任主体。在法国行政法中，依据地方分权与行政分权原则确立了国家、地方团体、公务法人三种类型的行政主体。其中前两种属于一般公法人，具有广泛的行政职能，后一种则是特别公法人，具有某一种行政职能。国家是这三者之中最重要的行政主体，有独立享有权利和承担义务责任视为主体，由中央国家机关和地方国家机关组成。地方团体具有处理自己地方事务的行政职务权力，并且可以独立的享受权利和负担义务。地方团体包括大区、省、市镇和海外领地。公务法人是具有独立人格的公务机关，法国行政法将某种需要一定独立性的行政职能，从国家或者地方团体的一般行政职能中分离出来，由专门的公务机关实施这种公务并负担由此产生的权利、义务、责任。

德国行政主体说将行政主体定义为“享有行政权力，对下属机关或者工作人员的职务行为承担最终的法律后果，享有一定范围的权利能力的公法人”。德国行政主体的类型划分的比较多，包含联邦、州、公法社团、公法财团、公营造物、具有部分权利能力的行政单位、授权性行政主体，私法组织形式的行政主体。

日本行政主体说强调行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管理者。日本行政法主体由国家、公共团体两种类型组成。国家是行政权的归属者。日本中央政府是国家的代表，实施行政权，是行政主体。所谓公共团体是指出于国家并有国家规定其存在目的的公法人。公共团体由分为地方公共团体、公共组合、行政法人三种。地方公共团体分为普通公共团体，包括都、道、府、县、市、町、村和特别地方公共团体，包括特别区、财产区、地方公共团体组合和地方开发事业团。公共组合是社团法人，是复合法人，是以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的组成人员构成的公共社团法人。国营公司、公团、公库、金库、基金、事业团体属于行政法人。

（三）外国行政主体理论共同特点

一是公法私法二元化是前提条件。二是行政权分权是理论基础。三是行政主体有法人人格，具有公法人地位。四是行政主体类型多样。五是行政机关是国家的载体，是执行公务的手段不是一类行政主体。

二、我国行政主体理论

我国行政主体理论以20世纪80年代后期为界，我国行政法学研究开始从“行政机关”“行政组织”研究范式转向了“行政主体”理论的研究范式。我国首次引入“行政主体”概念，应是王明扬先生三部曲中的《法国行政法》-书的介绍，并随着《行政诉讼法》的颁布逐渐盛行，90年代中期已经成为行政法学研究行政组织的主流。

我国行政主体理论通说界定为行政主体是权、名、责三者的统一。“行政主体一般被界定为享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立的承担因此而产生的相应法律责任的组织。”依据我国行政主体理论，我国行政法上行政主体的包含行政机关、法律法规授权组织及其他社会公权力组织、行政委托情形下的行政主体四种类型。我国现行行政机关体系由中央行政机关、一般地方行政机关、民族自治地方行政机关、特别行政区行政机关组成，这些机关行使一般行政职能。其他行政主体由法律、法规授权的组织和其他社