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农民工市民化进程中居住权保障研究

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何泽

[摘要]居住权作为一项基本人权，是农民工社会保障中的重点问题。安居是乐业的前提，是城镇化和市民化进程的推动力。农民工居住权问题主要表现为居住环境恶劣以及居住条件简陋，一直未得到根本有效的解决，严重阻碍和谐社会的进程。本文以相关政策和理论为切入点，探究农民工居住权保障的必要性；分析农民工居住权现状并剖析其产生的原因及带来的负面影响；最后结合前文提出保障农民工居住权的一些建议。

[关键词]农民工市民化居住权

一、农民工市民化进程中居住权保障之必要性

（一）居住权制度概述

我国对于是否应该把居住权写入法律，是否应该构建居住权制度，以及如何构建等问题仍存在很大争议。比如有文章认为，“在此，并不是想百分百否定居住权制度在我国建立的作用和意义，仅仅是通过对以上问题的拆分解析，笔者总体上还是倾向于物权法中不设立居住权，至少不设立传统大陆法系的居住权制度。”又有文章认为，“本文的分析表明，否定居住权的各项理由是难以成立的，这既是历史的，也是逻辑的结论。我国立法者应有充分的信心，并循着清晰的思路来构建居住权制度。”

本文倾向于后一种观点，国家应通过制定法律及政策，向社会成员尤其是农民工这样的弱势群体提供能够提升生活质量的住房保障，并逐步完善社会福利保障。如果一时创建居住权制度有很大困难，也可以先建立农民工居住权保障制度，一来可解决农民工居住权这一困扰多年已迫在眉睫的问题，二来也可作为“探路石”将来为居住权制度提供实践经验和借鉴意义。居住权概念有广义和狭义之分，广义的居住权指关于居住的各种权利的总和，且不管是对他人所有还是自己所有的房屋：狭义的居住权主要可以被理解为法律上的权利，是一种用益物权。是自然人在自己和家庭生活需要限度内使用他人房屋的权利。

（二）市民化进程中保障农民工居住权的作用

（1）保障农民工居住权是内需增长的重要源泉。2014年5月国家统计局公布的监测结果显示，2013年全国农民工数量达到26894万人，同比增长2.4%。在接下來的数十年中，我国农村劳动力流入城镇的势头并不会减弱，现有农民工也基本不会回流，这意味着将有上亿个农民工家庭居住在城镇。可以预见，农民工市民化进程加快的同时，让他们在城镇拥有稳定住所，拥有稳定工作，拥有稳定生活，满足这一群体的消费、住房和基础设施建设将创造巨大的内需。研究表明，如果每年有1000万农民工及其家庭成员实现市民化，完整享受城镇居民的公共服务，将使我国经济增长率提高1个百分点。

（2）保障农民工居住权是新型城镇化进程的推动力。农民工市民化是我国城镇人口增长的重要途径，是我国新型城镇化的核心问题，而居住权是农民工融入城镇的关键，是市民化的基础。农民工作为一种特殊过渡形式，其未来应该在城镇定居，完全融入城镇，实现市民化。新型城镇化如果农民工住房问题都得不到解决，它就不会是真正的市民化，更谈不上城镇化。反过来看，农民工居住权问题，直接关系到中国新型城镇化进程。农民工这一群体在城镇发展过程中的作用和影响日益凸显。农民工居住权这一问题若能得到有效解决，将大大推动我国城镇化进程，提升城镇化质量，促进城镇化协调发展。可以说，农民工在城镇安居的背后蕴藏了巨大推动力和可期待利益。

（3）保障农民工居住权是改善民生的现实需要。农民工市民化进程缓慢甚至停滞近几年一直都是我国社会极为突出的民生问题。据建设部课题组调查，城镇最低的房价也远远高于农民工的经济承受力。所以买房对于绝大多数农民工来说，可望不可即，甚至连想都不会去想。农民工基本只能通过租赁住房定居下来，然而他们能承受的房屋租金又远低于当前城镇房租水平。大部分农民工聚集在郊区、“城中村”、城乡结合部。那里的消费水平较低，租赁费用便宜，但居住面积狭窄，配套设施缺失，居住条件恶劣，与城镇市民之间的生活差距不断拉大。更头疼的是，近年来城镇房价、房租加速增长，郊区等农民工集聚地加快改造，城镇边缘持续向远郊区扩展，农民工的居住成本、通勤成本随之快速上升，日常生活受到极大影响。保障农民工居住权，改善其居住条件与居住环境，这成为迫切的民生要求。

二、我国农民工居住权制度的现状与问题分析

（一）我国农民工居住权制度的立法现状

改革开放以来，国家及有关部门确实出台了一些相关法规，比如《关于改善农民工居住条件的指导意见》，比如《国务院解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，但这些主要是行政法规和部门规章。有的是通知，有的是决定，大多使用口号性或号召性的语言，或是参照相关原则规定，其不仅法律效力等级低，而且不够权威，缺乏可操作性，在实践中很难得到有效实施。2002年的《物权法征求意见稿》专门设置居住权一章，十二个条文分别规定了居住权的设立方式，居住权人的权利、义务，期限以及居住权的消灭等条款。其立法目的在于保护社会中弱势