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民办高校分类管理的困境与对策分析

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郑世珍蒙素华黄妙红

【摘要】本文针对民办高校分类管理中政府扶持政策不明朗、自主权未完全落实等问题，从地方政府和学校内部两个不同角度提出对策：地方政府完善具有地方特色的分类管理制度，明确民办高校办学自主权，为民办高校做好政策导向;民办院校处理好社会公益性及资本逐利性的关系，完善内部治理结构和监督管理机构，规范办学行为。

【关键词】民办高校?分类管理?营利性?非营利性?治理结构?对策

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0450-9889（2020）03C-0078-04

随着民办教育管理的系列政策和制度出台，如何促进民办教育分类管理、民办高校如何自主选择分类登记仍面临着不少的问题。本文分析目前民办高校分类管理存在的一些问题，从地方政府以及学校内部两个不同角度提出对策。

一、民办高校实施分类管理的背景

根据2016—2018年全国教育事业发展统计公告，民办高校数量占全国高等院校比例约为28%，在校生在同类院校中占比23%～24%（见表1）。这意味着民办高校在我国高等教育发展中所起的作用越来越大。民办高校的发展，较好地促进了国家产业的转型升级，有力地促进了应用型技能人才的培养。

民办高校在高等院校中占的比例逐年增加，这是国家通过各种政策鼓励社会力量兴办教育的结果。国家鼓励社会力量以捐赠、出资、投资、合作等多种方式兴办教育，因此民办教育的类型、层次多种多样。尽管民办教育在不断发展壮大，民办教育院校也在不断增加，但是举办者其出资方式与国外私立学校出资方式不同，国外私立学校更多的是捐资办学，而我国投资办学占比更多。投资办学目的是取得经济利益，我国民办教育法律规范都是基于捐资办学和非营利组织制定的，投资办学及由此形成的营利性民办教育機构的权益得不到法律保障，必将影响民办教育投资的积极性，还可能导致投资办学者种种不规范行为，如抽逃办学资金、不愿将资产过户到学校导致“资产空壳”，或者打着“非营利”的口号而实际上进行营利性办学，这些都深深地影响民办教育的健康发展。如果所有民办学校都认定为非营利性学校，无形会打击一部分投资者的积极性。因此，从现实出发，我国需要对民办教育进行分类管理。从源头出发，针对两类不同的教育采取不一样的管理措施和政策支持，将会更有效地管理和促进民办教育健康发展。2016年以来，如何实施分类管理，国家陆续出台了《中华人民共和国民办教育促进法（修订草案）》（以下简称《民促法（修订草案）》）、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》等法律法规，从政策上逐渐明确和规范民办高校分类管理。国家通过对民办学校分类管理，支持和规范社会力量兴办教育，依法支持民办教育发展，服务经济社会发展和现代化教育强国建设。

二、民办高校分类管理的困境分析

虽然从政策上逐渐规范了分类管理，但是民办高校到底选择营利性还是选择非营利性？《民促法（修订草案）》第十九条提出：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。虽然法律上明确了营利性与非营利性的区别，但目前推进工作进展缓慢，仍然存在选择登记的困境。如何既能够保证民办学校健康发展，又能让举办者提高积极性，需要通过分析其困境探寻分类管理的出路。民办高校分类管理存在的困境表现在以下方面。

（一）针对非营利性学校鼓励和支持的政策操作细则尚不完善。如何通过政策有效引导民办高校进行分类管理，对非营利学校进行扶持和奖励，以此鼓励民办高校选择非营利性学校，实现分类管理顺利过渡？《民促法（修订草案）》当中提到了关于税收、扶持奖励等多个条款，如采取购买服务、基金奖励、税收优惠等多种政策。但是，具体该如何执行，地方政府如何落实财政扶持方式、税费优惠激励政策，关键在于地方政府应出台并能执行的具体条款。但现在一些地方政府在具体落实政策时仍存在落实不到位的情况。比如选择非营利性学校，那么给予举办者的奖补机制是什么？而如果选择营利性学校，那么按照公司来进行经营，土地、税收方面又该采取什么量化标准？这些在一些地方政府制定的管理办法当中都还没落实。对前期举办者投入的资金以及滚动发展收入该如何奖励给举办者，这在民办教育促进法当中同样没有提及。这些自然都会给举办者在选择登记上存在一定的困惑。同时，在具体落实上地方政府需要会同教育主管部门、税务部门、土地规划部门、财政部门、民政部门等召开联席会议，共同部署落实工作。只有疏通各部门之间的运行规则，才能更好地落实分类管理制度。

（二）学校如何落实办学自主权的问题。民办学校办学自主权问题主要考