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政府采购制度的完善和发展

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程嘉伟

摘要：财政资金的收支是政府日常运营的重要基础和活动。政府采购作为财政支出的重要形式，在政府的经济调控以及日常工作中发挥着至关重要的作用，政府采购的规范性、专业性直接影响着政府工作效率高低。本文回顾香港政府采购制度在香港的发展，并总结了内地政府采购制度面临的发展问题。在总结香港经验的基础上提出了对完善我国内地政府采购制度的路径选择建议。

关键词：香港经验政府采购制度

在2003年《政府采购法》实施以来，我国越来越重视规范政府采购行为，内地地区也在不断探索、改革新的政府采购模式并于2015年颁布《政府采购法实施条例》，但是，上述法律法规的颁布与实施，并未完全解决我国政府采购制度存在的问题。香港地区依托“一国两制”的制度优势及优越的自身经济条件，其政府采购制度起步较早，体系更加完善。本文以香港地区为研究对象，剖析香港政府采购制度发展历程及现状，总结其先进经验，同时结合内地政府采购制度的现状及缺陷分析，为我国政府采购的合理化、规范化提出相应的路径选择建议。

一、香港地区政府采购制度概述

（一）发展历程

1979年香港加入关贸总协定，成为“政府采购协定”的缔约成员并加入《世界贸易组织政府采购协定》；1997年7月1日香港回归以后，依托“一国两制”制度，香港实行相对独立的政府采购制度。“从总体上看，目前香港特别行政区的政府采购制度，从原则精神、政策目标到具体安排，与《世界贸易组织政府采购协定》基本一致，为本地和外地供应商、服务承办商提供了一个公开、公平的竞争环境。”[1]

（二）发展现状

香港政府采购高等教育制度之所以得到迅速、高质量发展，离不开其机构体制的高效灵活。香港地区实行独立的政府采购政策，政府采购的主管机构是财政司，主要采用中央采购制度，由财政司所辖库务局之下的政府物流服务署代理，不涉及任何中介机构。同时，香港政府采购遵循向公众负责、合乎经济效益、公开公平竞争等原则，从而保证政府采购活动的顺利进行。[2]

（三）香港特区政府采购制度经验总结

1.专业化的人才队伍

在香港中央采购制度下，政府物料采购不涉及任何中介机构，这也意味着政府采购活动主要由公务人员参与管理，或由社会人员在公务员的把关之下有限参与。因此，打造专业化采购管理人才队伍显得尤为重要。

香港特区政府主要通过三个制度来实现：第一，实行统一的采购职业资格制度，将采购能力进行多个分级，人员晋升与相应专业资格、文凭挂钩；第二，采购官制度，不同层级的采购官员对于不同采购数额的权限不同，从而保证采购的效率与规范性；第三，完善的培训制度，为不同层级采购人员提供相应的专业知识培训，促进采购人员的素质提高，保证了专业化水平。[3]

2.国际化的法律法规体系

香港特区具有完善的、与国际对接的政府采购法律体系。首先，香港特区本身是“关贸总协定”缔约方，同时也加入《世界贸易组织政府采购协定》（GovernmentProcurementAgreement），因此，香港特区的政府采购活动的所遵循的最高原则便是GPA的规定；其次，是《香港特区基本法》对采购资金的相关规范；再次，是根据基本法所制定的《公共财政条例》对公共财政管理进行规定；最后，是根据该条例制定的《物料供应及采购规例》，对采购活动进行细化规定。[4]同时，香港还根据GPA的规定设立有专门的投诉机构，负责独立处理政府采购中的投诉行为。[5]

二、我国内地政府采购制度简述

（一）发展历程及现状

我国于20世纪90年代末开始在北京、上海、重庆、等地区推行政府采购制度，从1996年初至1998年底，我国共有23个省（市、区）的373个地市（县）开展了政府采购工作。2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式生效。[6]2015年颁布《中华人民共和国政府采购法实施条例》对我国的政府采购行为作出了进一步规范。

我国政府采购为政府主导社会参与模式，政府采购的功能体现政府的宏观政策，政府采购的管理者是政府及相关部门。各级人民政府的财政部门负责对政府采购进行监督管理，主要的政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购等。此外，政府采购遵循公开透明、公正、公平竞争和诚实信用的原则。

（二）现行制度缺陷分析

1.预算管理不力

依据《中华人民共和国政府采购法》第六条：“政府采购应当严格按照批准的预算执行。依照批准的预算进行政府采购是政府采购制度的基础”。[7]一方面，政府采购应明确纳入预算，同时政府采购活动必须严格按照事先规定的用途和核定的金额执行。另一方面，政府采购资金是国家财政预算资金，政府采购行为也必须要实行预算管理，与预算资金有机结合。然而，当前我国面临着随意采购、不能形成规模采购效益等问题，部分采购单位责任意识缺失，采购效果并不理想。政府采购预算往往缺