审计机关人力资源协调配合机制探讨.docx

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审计机关人力资源协调配合机制探讨

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毛洋+时现

【摘要】政府审计在社会发展中发挥着极为重要的作用，但随着审计资源不足与审计任务繁重之间矛盾的不断加重，政府审计职能的充分发挥受到较大限制。文章以人力资源整合为切入点，分析当今国家审计资源整合的现状，为解决政府审计资源供需矛盾作出可行的猜想。

【关键词】政府审计；审计机关；人力资源；资源整合

：F239.0：A：1004-5937（2014）20-0091-04一、审计人力资源整合的现状及存在问题

国家审计署在《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中制定了“全面审计突出重点”的原则，但实际执行中发现：每年对120多个中央一级预算单位的预算执行审计覆盖面不到40%；3500个县级以上国税局每年的审计覆盖率不到5%；全国约250个海关系统的分关每年的审计数量约为20%。2008年，全国审计机关共对124139个单位进行了审计，实施了专项审计调查的仅23971家。2009年，这一数字比约为13.2%，而2010年约为11.4%。由此可见，与全面审计还有一定差距。目前，我国审计机关人力资源主要受以下几类因素的制约。

（一）法律层面：缺乏法规明确支持，难以保障资源整合

《审计法》及其实施条例、《中华人民共和国国家审计准则》明确规定了审计人员的职责职能规范，但并未明确规定如何整合并合理利用其审计资源，整合的相关条款仅见于一些系统内文件和相关的会议谈话之中。同时，由于我国政府审计体制本身存在统一性，地方审计体制以中央审计体制为参照，对职能规范进行复制与落实，这样在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国国家审计准则》的总体框架下，地方各级政府由于存在地区间差异，无法完全适应本地经济的发展需要，更无法及时向各部门制定相关法律规定来对审计资源进行整合。因此，在中央政府审计资源和地方各级政府审计资源整合问题上，均难以由其他配套政策施以保障来保持持续的机制创新。

（二）体制层面：审计体制凸显弊端，上下级流动性受限

我国属于行政型审计模式，实行上级审计部门业务指导和同级政府行政领导的“双重领导”审计模式（图1），审计署在业务上领导地方各级审计机关，但地方审计机关在人员任命和组织规划等配置方面都受到同级政府的管理，结果更多地为同级政府服务，以至于审计机关的独立性无法得到保障。因此，地方审计中无法完全响应审计署“审计风暴”带来的影响，导致社会对地方各级审计机构认同感逐步下降。地方审计机关整合资源既无法得到其他行政机构组织的强力支持，更难以获得社会各界的广泛认可，严重制约了资源整合的力度和深度。

由于这种“双重领导”体制的区域行政划分，分级设置的模式大大限制了审计人力资源的上下级流动性，人力资源所具备的专业知识、专业技能和相关工作经验等执行功能要素均难以在整个系统及审计覆盖区域得以充分和有效的运用。

（三）人员层面：存在诸多实际问题，制约人力资源整合

1.人员数量存在不足

政府审计承担着对国有大中型企业的财政财务收支审计，涉及财政、金融等多个方面，既要保证真实、效益、合法，又要尽到监管的职责。政府审计监督检查对象的数量过于庞大，然而政府审计机关所依靠的人力资源数量相对有限，难以保证监督检查功能的全面覆盖。目前我国仅中央企业就有180多家，总资产规模近10万亿元。这些大型企业大多有着十分复杂的经营覆盖面，附属的子公司和派出机构遍布国内，部分甚至已经开展海外业务，而全国审计人员数量仅有区区9万人。根据国家审计署办公厅公布的统计资料，目前全国审计机关工作人员有9万人左右，其中审计署占3%，省级单位占8%，地级单位占27%，县级单位占62%。审计人员分布十分不均衡，同时也造成审计供求比例的不协调，每年的审计工作覆盖面只有约10%，难以满足如此繁重的审计业务需求。随着国有企事业单位不断增多，任务不断加大，政府审计机关仅仅依靠相对有限的审计人力资源，难以满足对数量庞大的审计对象的全面监督，必然会出现审计监督的盲区。为了保障基本的审计范围覆盖，审计人员只能采取面面俱到而只有部分到位的工作方式，穷于应付审计工作长期的循环与重复，提供低层次的服务，审计质量低下，审计风险隐患增大。

2.人员结构不尽合理

虽然经过深化人事制度改革，人员结构更趋于合理，但因历史原因以及人口管理存在的局限性，审计人员结构有待改进。从年龄结构上看，全国范围内审计人员36岁以下者占38%，37—44岁者占34%，45岁以上者占28%，年龄走势上呈现出一种中年化的趋势。从文化水平结构上看，审计机关层级越高，学历层次就越高。拥有研究生学历的审计人员占总人数的比例中，审计署占17%，地方各层级审计机关仅占1.3%，且审计专业的研究生近两年才起步，总体数量还是达不到要求；拥有高中以下学历的审计