城镇老旧小区改造工作政策分析.docx

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城镇老旧小区改造工作政策分析

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丛志华

城镇老旧小区改造既是一项非常重要的民生工程，也是拉动增长、扩大内需、刺激消费的重要抓手。城镇老旧小区因是通过非货币化安置，即能让居民提升居住品质，又能保持房地产市场的稳定。当前城镇老旧小区改造与棚改工作既有一脉相承之处，又在品质和要求上有细化、提升。以大连地区为例2020年初安排专项债资金10.97亿元，其中专项债筹集资金占比95%，财政资金依然是推动的主力。当前老旧小区改造工作仍以财政补贴为主，市场化参与不足，随着其他地区的试点与典型项目落地，完善的城镇老旧小区加装电梯方案、综合改造运作升级模式逐步成熟，会将城镇老旧小区工作升级到新的层次，市场化参与计划将逐步出现。

一、政策背景

2020年7月10日国务院办公厅出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》国办发【2020】23号文。因地制宜的开展老旧小区改造工作，合理制定改造方案，2020年新开工改造老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，到2022年，基本形成城镇老旧小区改造框架、政策体系和工作机制。

城镇老旧小区是指，建成于2000年以前、公共设施落后，且影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。全国共有老旧小区约17万个，建筑面积约为40亿平方米，涉及居民超过4200万户、一亿多人，部分已出台老旧小区改造方案的地级市，因地制宜的将老旧小区范围拓展到2005年以前，改造面积进一步扩大。

改造城镇老旧小区是民生工程，当前大部分城镇老旧小区建成已有20年以上，市政配套设施老化、公共服务缺项等问题突出，具体体现在三个方面：一是垂直交通缺乏，高龄老人或残障人士上下楼困难。二是公共设施老化。如供水、供暖管道陈旧，电力设施老化，排水设施不通畅，平顶住宅楼渗雪漏雨，环卫和消防设施不达标等。三是公共服务缺失。大部分城镇老旧小区公共服务缺乏，有的小区甚至没有物业管理。对城镇老旧小区房屋主体结构加固、房屋部件构件修缮更新、屋面整修改造、外墙及楼梯间粉饰，提高了城镇老旧小区房屋质量。同时，楼房加装平层入户电梯、底层加坡道和顶层平改坡也奠定了居家养老的物质基础。此外，城镇老旧小区公共设施改造，也提高了居民的居住质量。

二、对政策的分析

提到2020年版的城镇老旧小区改造工作，无法绕过2015年全面推进的棚户区改造工作。根据近年出版的克而瑞《全国棚改白皮书》将棚改工作分为三个阶段：阶段一是2007-2014年（以实物安置为主），2007-2014年8年间，尽管中央发布了8项棚改政策，并对棚改项目给与一定的政策扶持，棚改工作却一拖再拖。完成时间从十一五末期推到十三五末期，重要原因是缺乏资金。阶段二是2015年-2016年（鼓励货币化安置为主），2015年6月国务院首次提到积极推进棚改货币化安置、缩短安置周期，国开行设立棚改贷（PSL）做为资金的重要来源，在后续文件中更是明确货币化安置比例不低于50%。有了资金保障，2015-2017年完成1800万套，农村危房1060万户。阶段三是2017年至今（因地制宜设计与旧房改造）虽然2015-2017年棚改工作解决了许多家庭的住房省级问题，但因一刀切的货币化安置比例要求而引发的负面作用显现，2015年-2017年，全国房价攀升，住建部频繁约谈地方政府，棚改进程迅速下降，2018年完成量仅为2017年的60%，在棚改工作2020年底前完成一亿人居住环境改善的目标压力下，各地政府不再或较少开展拆迁、货币化安置，逐步转向对旧小区的翻修改造、升级改造，已完成中央下达的棚户区改造指标。

城镇老旧小区改造和棚改相同的是，同样下达了任务，同样点名了国开行，农发行要全力支持，旧改工作主要的主导、推动方没有变化;依然明确了区县政府已就是旧改项目的实施改造主体，跟棚改未实施购买服务之前一样的直接定主体，首选还是各地的城投公司。文中明确了资金筹集为政府、居民、社会力量合理共担机制，积极推动居民出资，可通过直接出资、使用维修基金、让渡小区公共收益等方式落实。文件列举了多种旧改资金筹集模式，但似乎都是蜻蜓点水，没有深刻剖析，解决不了全部问题，留给地方创新的地方很多，但新增隐性债务并没有开口，因此旧改资金除了各级财政补助及鼓励居民出资以外，不会有大的改观。此外，文件鼓励以政府和社会资本合作的方式推进旧改，给了PPP人一定的遐想空间。

城镇老旧小区改造和棚改不同的是，棚改前期主要是“盖新房改造的老问题”，而旧改工作更侧重的是“修老房子的新问题”，旧改工作中新产生的加装电梯标准、扩建面积摊牌、物业费收缴、维修基金提取使用问题，需要相关部门因地制宜的分析、研究。尤其是群众的思想动员、宣传引导、后期的购买服务运营也是至关重要。

三、金融介入的渠道

推进城镇老旧小区改造，遵循谁使用谁享用谁付费的原则，因此个人将对产权房