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战时黄龙山垦区管理机构的演变及职能分析

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李丽霞

[摘要]陕西黄龙山垦区是在战时特定的社会背景下形成的，陕西省政府多次调整政策及设立的相应机构，为该垦区的发展提供了支持。黄龙山垦区管理机构对难民进行合理安置并分配土地，促进了该地区的经济发展。同时，该垦区管理机构在管辖区域内实施乡镇、保甲制度，进一步加强对垦民的管理。黄龙山垦区的经济建设取得了良好的社会效应。但在移民垦殖的过程中，对自然环境造成的破坏，值得我们深思。

[关键词]陕西；黄龙山垦区；难民；垦殖政策

移民垦殖管理机构的演变，是研究抗日战争时期国民政府的移民垦殖事业及国民政府统治时期社会变迁的一个切入点，受到史学工作者的关注，取得了相关研究成果。然而在社会史“碎片化”的影响下，研究者多以西部垦区的垦殖情况为研究对象，从而忽略了政治史和社会史的结合——即忽略了垦殖管理机构的演变对垦区的影响。笔者在前人研究的基础上，拟以陕西黄龙山垦区垦殖管理机构的演变作为研究对象，欲在一定程度上拓展抗战时期垦殖区域史的研究，从而尝试新社会史和新政治史完美结合。

一、垦区管理机构演变

随着国民政府及陕西省政府垦殖政策的不断发展完善，陕西省垦殖机构逐渐走向法制化、规范化。根据黄龙山垦区实际情况，国民政府及陕西省政府对垦区管理机构进行调整，促使其渐次符合垦区发展的要求。

1.陕西黄龙山垦区办事处

1937年，陕西省政府第73次省府会议通过《黄龙山垦殖计划》，遂于当年11月，成立黄龙山垦区筹备处。1938年1月1日，陕西省垦荒委员会划洛川、鄜县、宜川、甘泉、澄城、韩城、郃阳、白水等八县的边荒地区组建黄龙山垦区，并成立垦区办事处，由李象九担任垦区办事处主任，办事处设置于纵目镇。内设总务、垦务两组，组长两人，干事、督垦员各四人，书记两人。1月6日，垦区办事处收编了黄龙山区的一支地方武装——李志英部为垦区保安警察队。后因山内治安好转，黄龙山垦区办事处从白水县纵目镇移驻石堡川村。

1938年10月，黄龙山垦区办事处扩充机构，设主任、副主任、秘书各一人，下设总务、垦务、教育、保卫四组。

由于黄龙山垦区与柳川垦区在地域上存在交错区域，不方便安置难民及垦区行政管理，1938年7月，遂经陕西省垦荒委员会第1次会议决议，将柳川区办事处改为黄龙山垦区办事处柳川区分处，由黄龙山垦区办事处管辖，并委任焦纯如为分处主任。此后，关于柳川办事处的一切事务，皆归黄龙山垦区办理。

2.国营陕西黄龙山垦区管理局

1939年4月，国民政府行政院将陕西省黄龙山垦区办事处收归行政院管辖。5月，该垦区办事处更名为国营陕西黄龙山垦区管理局。并由中央赈济委员会会同经济部、财政部、内政部共同拟定《管理局组织章程》，重新组设垦区管理机构。依据《管理局组织章程》设局长、副局长各1人，技术员1～3人，事务员若干人，分一、二、三组掌管各事项。

1940年1月，国营陕西黄龙山垦区管理局改属农林部管辖，称农林部国营陕西黄龙山垦区管理局。该管理局设局长、秘书各1人，科长3人，科员4～8人，技术专员1人，技术员及技术助理员3～5人，会计主任1人，会计助理员4～8人，医师及护士各2～4人，教师4～6人，垦务管理员及垦务助理员各20～40人。垦区管理机构管理人员规模较先前有所扩大，垦区内的一切行政事务均由垦区管理局负责办理。随着垦区规模的不断扩大，事务的日渐增多，垦区管理局相继成立了警察局、党务指导办事处、黄龙山难民组训委员会、保安队等机构，以加强对移民的管理监督。

3.黄龙设治局

为推进黄龙山垦区事业发展，1941年2月，国民政府成立了陕西黄龙设治局。该设治局受第三区行政监察专员公署（洛川）监督管理。1944年4月，农林部国营陕西黄龙山垦区管理局被撤销，其所属事务移交陕西省黄龙设治局。在黄龙设治局与黄龙山垦区管理局并存期间，黄龙设治局管理垦区内庶政，管理局则主要负责垦民的开垦事务。黄龙设治局由陕西省第三行政督察区专员公署管辖。

黄龙设治局相当于五、六等县的编制，局内分设行政与事业两部。行政部主要负责民政、财政、教育、水利、田赋等事务；事业部主管训练、社会建设等业务。1946年，11月该局又先后奉令成立了军事科、稽征股、环境电话管理所。该局实施合署办公，分层负责。

至此，黄龙设治局已初具县制规模。其后，随着经济的发展、军事战略地位的提升，1947年10月黄龙山地区解放后，中共中央西北局和陕甘宁边区政府在此设立黄龙县。

4.黄龙设治局参议会

1945年11月，黄龙设治局成立参议会、乡民代表会及保民大会，宣传选举、罢免、创制、复决四项权利的行使办法，实行乡、保、甲长民众推选。

1946年7月，设治局将民选乡、保长一律免职，由警备司令部组训大队乡保队长兼任乡保长，其副乡长、保长奉行民众选举。组训大队撤消后，其乡、保长由设治局选派。局参议会有议员12