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公立高校专项债券融资模式浅析

作者：贾利霞

来源：《今日财富》2021年第29期

大多数公立高校的主要资金来源为财政拨款收入、学宿费等，这些资金供给量仅仅维持学

校日常运转，远远不能满足当前高校跨越式高速发展阶段所需的资金需求。各高校亟需多渠道

筹资，然而政策不允许银行借款方式，社会资金捐赠对大多数高校都是杯水车薪，于是周期

长、利率低的政府专项债券日渐成为大多数高校积极争取的融资方式。本文在梳理政府专项债

券相关政策、发行现状基础上，以基建C项目为例对专项债券融资流程及项目融资平衡进行测

算，为其他高校申请专项债券提供借鉴。

地方政府专项债券（全称是项目收益与融资自求平衡政府专项债券，以下简称专项债

券），是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公

益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。高校专项债券就属于地方政府专

项债券下的项目收益专项债中一个创新细分品种，用以满足全国高等院校日益增长的扩张需求

与基本建设的融资需求。

一、高校专项债券筹资的现实必要性

2017年，教育部发布教研函〔2017〕2号文，正式确认首批双一流建设高校。2019年国家

启动与“双一流”并行的第一轮“双高计划”建设。同年，教育部发布通知，决定启动一流本科专

业建设“双万计划”。各高校均进入了跨越式高速发展阶段，不仅需要校园规模扩大、基础建设

增多，智能化教学设施、软件也亟需更新采购。然而，在当前经济形势下，政府不断减税降

费，财政预算紧张，依靠现有财政拨款和事业收入仅仅能维持学校日常运转，不能满足高校大

型基本建设需要。高校基本建设融资来源问题越来越受到关注。

随着《预算法》以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等一系列政策的出

台，国家对地方政府债务的监管不断强化，地方公立高校债务筹资只能通过政府债券或者PPP

融资模式。鉴于高校的性质和PPP模式过程复杂，教育类PPP项目实施较少，政府专项债券

的筹资模式更适合高校。

二、政府专项债券政策背景

2014年，《预算法》规定地方政府可以通过发行地方政府债券举借债务。《国务院加强

地方政府性债务管理的意见》指出“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，

由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。

2015年，《2015年地方政府专项债券预算管理办法》明确和规范了政府专项债券预算编

制、预算科目和预算执行。《地方政府专项债券发行管理暂行办法》明确和规范专项债券定

义、用途、偿债来源、发行、信用评级和信息披露等。

2017年，《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》正

式推出中国版“市政项目收益债”，并且首次明确地方债的限额管理，鼓励多领域探索发行地方

政府专项债。

2018年-2019年，财政部印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》等文

件，一方面加大工作力度推进专项债券项目建设，加快专项债券发行进度，另一方面引入第三

方机构参与发行准备工作，規范信息公开，健全风险防控机制。

2020年7月-2021年2月，财政部为加强债券发行使用，出台《加快地方政府专项债券发

行使用有关工作的通知》优化了专项债券投向，明确了债券使用负面清单。

财政部印发《地方政府债券发行管理办法》等文件，不断完善发行机制，规范发行管理和

信息公开平台管理。

综上所述，一系列政策出台的背景下，当前政府的政策导向就是“修明渠，堵暗道”，各公

立高校采取发行地方政府专项债券进行融资。

三、政府专项债券融资现状

（一）地方债规模持续扩大。近年随着政策的完善，地方政府债券管理更为规范，2018

年2018-2020年地方债发行总规模分别为4.17万亿元、4.36万亿元和6.44万亿元，2019及

2020年在积极的财政政策下，地方债发行规模同比扩大。

（二）专项债成为地方政府债主力。专项债券品种持续创新，发债规模持续扩大。2015

年至2021年政府新增一般债券限额和新增专项债券限额数据对比如下：

由上图可知2015-2020年，地方债新增限额不断增大，专项债券成为地方政府发债的主

力，其限额增长幅度明显高于一般债券限额，尽管2021年新增限额略有下降，但仍保持高位

规模。

（三）专项债券发行节奏不断加快

根据2018-2020