行政化人民调解的实践样态-正式权力的非正式运作.docx

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“行政化”人民调解的实践样态

正式权力的非正式运作

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侯元贞

[摘要]在“压力型体制”和“维稳逻辑”下，为了充分利用体制内外的各种资源，实践中的许多人民调解是在行政机关的主导下进行的，我国当前“大调解”格局中的人民调解已呈现行政化趋势。行政化人民调解的实践样态为正式权力的非正式运作，主要表现为权力启动中积极与消极并存和权力技术的软硬兼施。

[关键词]人民调解；行政化；实践样态；权力技术

D923：A：1672-8653（2016）08-0067-03

根据《人民调解法》第2条规定，人民调解是指在人民调解委员会主持下，运用说服、疏导、教育等方式，促使当事人平等协商，在双方自愿的基础上达成调解协议，解决民间纠纷的活动。相对于其他的纠纷解决方式而言，人民调解在改进基层社会治理方式、提高基层社会治理能力方面应当有其独特的优势。然而，随着市场经济的发展，以及工业化、产业化、城镇化建设的推进，我国的社会结构转型，社会阶层之间的利益分化加剧，人们的思想观念也发生了深刻的变化。社会的转型也导致了社会矛盾积聚，纠纷多发，且具有新型化、多样化、激烈化等特点和发展趋势。在当代社会急剧转型的背景下，植根于我国传统社会的人民调解及其调解方式已无法适应社会的解纷需求，功能式微。[1]

为了分析和解读我国人民调解制度的运行机制，以回应人调解制度发展的现行困境，从2012年2月至2014年10月，笔者以及笔者所在的团队对湘南、湘中、湘西南等县市的人民调解进行了一系列的实证调查研究，调研方式包括问卷调查、召开座谈会、对个人进行深度访谈以及参与式观察等。实证调研结果表明，自治性的人民调解主要是就村、居调委会这一级而言的，对于乡镇、街道及以上级别的人民调解而言，调解组织行政化色彩浓厚，调解人员往往是以司法行政人员、相关职能部门的行政人员为主体的国家公职人员。例如，笔者在调研中遇到的一起的损害赔偿纠纷，事故原因是未成年学生睡觉时从学生寝室的双人床上摔下致伤，从事故发生至今已有四年之久。在笔者参与观察调解之前就已经历过五次调解，其中县教育局组织学校、家长调解两次，县教育局、司法局组织学校、家长调解三次。最后一次也就是笔者参与观察的这一次，调解的组织人员包括县司法局、县教育局的相关领导和工作人员、受伤学生所在乡的政法委书记、受伤学生所在村的村支部书记。调解组织为行政机关，最后达成的调解协议却是人民调解协议。基于此，本文拟以行政机关工作人员主持的调解之过程、技术和逻辑为研究对象，主要运用质性研究方法，试图揭示行政化人民调解的实践样态。

一、权力启动中的积极与消极并存

在“压力型体制”和“维稳逻辑”下，基层政府有主动介入民间纠纷解决的利益与冲动。所谓“压力型体制”，是指“一级政治组织(县、乡)为完成上级下达的各种指标而采取数量化任务分配方式和物质化的评价体系。如经济增长指标、招商引资指标、安全事故指标、社会治安指标、上访人数指标等。根据指标完成的情况，进行经济、政治方面的奖惩”。[2]“压力型体制”的评价方式往往是“一票否决制”，即一旦有某项任务和指标没有完成，就视其全年成绩为零。在维稳压力下，各地成立“维稳办”、“综治办”，设立专项基金，强调领导包案，推行干部考核“零指标”，并在基层治理中逐渐形成一套制度化的维稳应急预案。这些应急处理预案要求地方政府的各部门以党委为首，成立若干应急维稳专项小组，一旦有重大矛盾纠纷或突发事件发生，各专项小组就必须在短时间内积极行动起来，以应对和平息矛盾纠纷。在基层治理中，重大纠纷通常是指涉及人数较多，当事人之间存在严重分歧，对处理方法争议较大，形势有恶化迹象的纠纷。此外，有可能引发群体性事件或大规模冲突的纠纷也可以称之为重大纠纷。

案例1某村民小组A、B两户为邻居，在先辈期间关系一直比较好。村民A房屋前的道路本来为村民B户进出的一条“老路”，所谓老路，就是按照惯例红白喜事时通行的道路。在他们父辈的时候，村民A户将此条道路改建为他家的门廊，并向B户承诺B户自可以像往常一样从门廊经过。2014年9月，B户的老人家过世以后，A户认为抬棺材经过他家门廊会带来晦气，因而不准B户老人家出殡时从他家门廊经过，而B户认为这是一条老路则执意要从此路出去。村组内无法解决两户的争端，双方争执不下，互不相让，且B户来了很多亲戚，并放言如果出殡那天A户还是堵路的话，就准备抬着棺材冲出去，形势随时有可能恶化。在得到信息员的通报后，县政法委、县司法局、镇综治办、镇司法所的有关领导和工作人员立即赶到该村进行调解。参与调解的还有全镇范围内有名望、对当事人有一定影响力的干部和群众，此外，镇派出所派出了警力以维持秩序。

由于国家权力的边界以及行