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法律援助服务质量刍议

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白宁芳

摘要法律援助的服务质量不仅关系到法律援助受援人的合法权益能否真正实现,而且关系到法律援助机构和法律援助人员的形象和声誉,关系到法律援助制度能否可持续发展。因此,建立健全法律援助服务质量监督体系就成为法律援助事业健康有序发展的必然要求。

关键词法律援助服务质量监督

中图分类号:D920.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-204-02

一、问题提出

“质量”一词,一般指产品的优劣程度,是对某一产品所应当具备的品质、效用及内在价值的要求。同样,法律援助的服务质量是指法律援助机构及其工作人员对受援人所提供的法律援助服务所应具备的品质及其内在价值要求。法律援助的服务质量直接反映了法律援助机构的工作章程的合理性、科学性和执行的有效性,反映了其工作人员的办案水平和个人素质,同时更在很大程度上能够间接地反映受援人合法权益得到确实保护的现实情况。可以说,在法律援助工作中,机构建设是法律援助管理的基础,制度建设是法律援助管理的保证,办案质量则是法律援助管理乃至整个法律援助制度得以存续和保持可持续发展的核心和关键。正如加拿大不列颠哥伦比亚省法律服务协会首席执行官S·邓肯所说:“任何法律援助管理的中心问题将是确定按计划提供的援助的范围和质量问题。”①随着我国法律援助工作的广泛开展,机构建设滞后、工作规范缺乏、经费严重短缺等一些涉及法律援助制度建设的基础和前提条件方面的问题,在部分地方已得到一定程度的解决或缓解,但法律援助服务质量总体较低的问题随之凸现出来。由于诸多因素的影响,我国法律援助办案质量的总体水平尚不容乐观,较之有偿的法律服务,法律援助办案过程存在着重形式、走过场、敷衍塞责的现象。法律援助机构重指派、轻监督的现象还没有得到根本扭转。法律援助案件质量的管理方式粗放、水平低下、难度较大。致使法律援助服务质量参差不齐,一部分急需法律援助的人的得不到优质服务。实践中,这些问题如果不引起应有的关注并加以解决,就可能使法律援助事业因质量低劣、质量失控而声败名裂。

二、原因分析

目前,影响法律援助服务质量的主要原因包括:

第一,办案经费严重不足是影响法律援助案件质量的根本原因。律师办理法律援助案件所必须的办案成本是一笔不菲的开支,包括差旅费、交通费、文印费、调查取证费和通讯费等。以上这些费用,在收费案件中都是由当事人支付。在法律援助案件中虽然按照《法律援助条例》(以下简称《条例》)规定,律师结案后可以要求法律援助机构支付办案补贴,但在实际操作中,很多地区包括上海等经济发达省区,律师在当地司法行政部门规定的法律援助义务量范围内承办案件,是得不到任何办案补贴的,这笔费用完全由律师事务所或律师个人奉献。即使能够得到相应补贴,也远远不足以支付律师办案过程所发生的成本支出。

第二,法律援助机构对法律援助办案质量的监督管理存在“不会管”、“不敢管”的现象。所谓“不会管”,一方面是由于衡量法律援助案件质量涉及到标准、效果等诸多综合因素,国内至今没有一套完整系统的衡量法律援助案件办理质量的标准。即使在世界上,就连开展法律援助工作较早的、法律援助事业比较发达的加拿大迄今为止也没有一套统一的标准或方法来评估法律援助案件的办理质量。我国法律援助工作开展较晚,对法律援助案件质量的监管还处于摸索阶段。另一方面缺乏可操作性的法律依据,如《律师执业道德和执业纪律》第15条规定:“律师不得拒绝和疏怠履行指派承担的法律援助义务”。怎样算是“疏怠”,不易界定,同时在实践中也很难找到这方面的证据。所谓“不敢管”,由于没有办案补贴,法律援助机构自身理短,不敢理直气壮地监督检查律师等法律服务人员的办案质量,只满足于把案件指派下去,很少对办案质量进行跟踪调查。重指派、轻管理的现象在一些法律援助机构中普遍存在,个别地方还相当严重。

第三,法律服务机构和法律服务人员对办理法律援助案件存在敷衍、懈怠情绪。实践中,有不少律师和基层法律服务工作者办理法律援助案件不如办理收费案件那样态度热情、认真负责,对当事人有敷衍懈怠情绪。有的律师事务所把法律援助机构指派的案件交给新上岗或案源少、办案经验相对缺乏的青年律师,这也是影响法律援助办案质量的又一原因。

第四,现行法律援助制度分配案件时没有考虑律师的专业,这也是导致法律援助案件质量不高的一个原因。目前,援助案件不分性质,按行政区域分派到各个律师事务所。由于各律师事务所的专业不一致,每个律师的专长和技能也各不相同,随机分配案件必然导致跨专业操作,使律师无法最大限度发挥其专长,从而影响了律师的办案质量。

三、问题解决

法律援助的服务质量不仅关系到法律援助受援人的合法权益能否真正实现,而且关系到法律援助机构和法律援助人员的形象和声誉,关系到法律援助制度能否一开始就沿着正确的方向发展完善。