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土地财政的成因及风险分析

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谢舒舒

摘要：不少_--四线城市土地出让金破百亿，不仅由于这些城市发展前景好，也从侧面反映出地方政府对土地的过度消费。目前，地方政府的土地财政收入占到总财政收入的很大比例，形成了地方政府对土地财政的依赖。地方政府追求财政最大化、利益集团、官员考核制度、路径依赖都是引起土地财政的成因，同时，过度依赖土地财政将会带来房价升高、地方政府债务危机等风险。因此，需要通过建立土地专项债券、改革官员考核制度和税收制度来改善这些问题。

关键词：土地财政成因风险分析

一、引言与文献综述

土地出让金超过百亿的城市出现了不少三四线城市的身影，三四线城市成为土地出让金大户是否会引起高房价向三四线城市的转移？这些三四线城市巨额的土地出让金收入是否引起地方政府对土地财政收入的过度依赖？房价增长速度的放缓是否会影响到地方政府利益，进而影响到地区经济发展？这些都是值得思考的问题。

关于土地财政收入的定义，平新乔等（2016）指出，是政府通过出让、抵押国有土地使用权等方式处置土地所得到的全部收入，是政府预算外收入的主要来源，这是“狭义的土地财政收入”。黄国龙（2013）则提出“广义的土地财政收入”，还包括发展建筑业和房地产业等带来的税费收入以及地方财政收入的增加。

对于土地财政收入带来的正面和负面影响，郑思齐（2014）的实证分析表明，土地价格上涨可以放松地方政府的预算约束，带动基础设施投资规模扩大，而投资规模扩大进一步正反馈到土地资本化中，但这样的融资方式引起了融资外部性，带动了房价上涨，使地方经济受房地产价格波动影响较大。王媛（2016）基于2003-2008年地级市数据分析表明，发展禀赋较差的城市，通过低价引资的土地出让方式，可以带来当地土地使用效率的提高和显著产业增长效应。

对于地方财政对土地财政依赖的原因，王晓阳（2007）认为对于大多数经济发展状况不佳的地区，地方政府财力不足，故官僚机构倾向于运用行政权力和国有产权资源为本部门创收，筹措发展用资金。白彦峰（2013）认为在分税制改革最初几年，土地出让金稳中有降，但随着中央政府一系列土地政策出台，土地出让的合约自由受到妨碍，以“负地价”出让土地获取当期收入和预算。

综上所述，自土地出让金制度出台后，土地财政收入成为了地方政府的重要财政收入来源，利用土地创收成为增加财政收入的主要手段。土地财政可以带来促进基础设施建设、地方经济发展，带来明显的产出效应。但是，土地资源有限，地方财政尤其是经济发展前景较差的地区对土地财政收入的过度依赖，相当于对土地的过度消费，随之而来的房地产价格上涨，将会使得本地区内消费能力下降，影响经济增长水平。

二、土地财政收入成为重要来源的原因分析

1.地方政府追求财政收入最大化

假定地方政府的基础是满足个人财富需求的理性人，而并不是自然而然促进经济发展和为全民服务的实体。地方政府在实行其政府职能时，财政收入是支持其建设基础设施、支持本地优势产业、对低收入人群进行收入再分配等各种行政职能的经济基础，故地方政府倾向于追求地方财政收入的最大化。

地方财政收入包括转移支付、非税收入、地方税收入和共享税收入。自1994年以来，我国将税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税。中央税和中央地方共享税大多收入来源稳定，数额较大，而地方税则税源分散、税收不确定。增值税在地方财政收入中的主体地位下降，地方政府“财权”和“事权”的不匹配，地方财政收入小于支出，转移支付不能弥补其财政预算赤字，引发多数地方政府债务规模较大，财政收入小于财政支出。

土地财政收入在地方政府财政收入中占到主体地位，且地方政府对土地供给垄断，故地方政府为追求财政收入最大化或财政赤字最小化，将会增加地方土地供给，从而增加土地出让金收入。地方政府还可以征收房产税、土地增值税、房地产企业缴纳的所得税和营业税等各种与房地产有关的税目，出让土地使用权不止带来土地出让金对地方财政收入的貢献，也带来了税收的增加。

故地方政府追求财政收入最大化的行为将会带来地区土地供给的增加，土地出让金收入的增加。

2.利益集团对地方政府行为的影响

自1988年房地产市场实施市场化改革后，房地产行业成为了暴力行业，其利润水平明显高于其他行业，2009年胡润百富豪榜中，财产超过一百亿的65人中有一半以上主业为房地产开发。房地产行业利润率高的背后是无数普通民众的买单，房价收入比明显高于世界公认的平均水平，尤其是一线城市和部分二线城市。

在房地产价格上涨的这一过程中，少数人包括房地产商、炒房者等受益，但对于大多数有刚需的买房者却需要付出减少消费、增加购房储蓄的代价。房地产发展还需要金融体系的支持，银行等金融机构放出贷款，支持房地产企业向地方政府购买土地使用权，修建房屋。近年来，金融机构的贷款对象更多倾向于高利润的房