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城中村中小河流污染治理引入PPP模式法律问题研究

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王雪原谢凌云李燕

摘要：目前很多城中村的中小河流污染特别严重，不仅影响居民生活质量也影响了城市形象。PPP模式的发展为城中村中小河流的污染治理提供了创新形式，本文以上海市闵行区为例，探析城中村中小河流污染的现状，提出引入PPP模式进行综合治理，并对相关的法律问题进行了分析。

关键词：城中村；中小河流污染治理；PPP模式；法律问题

：F299文献识别码：A：1001-828X（2016）022-000-02

一、引言

城中村是我国城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后之间的矛盾造成的一种特殊现象，是在城乡二元格局依然存在状态下农村被动城市化的产物。[1]上海在推进城市化的过程中，由于大量外来务工人员入侵，也不可避免的出现了类似城中村的现象。环境资源不堪重负，中小河流污染严重，许多河流都成为黑臭河流，断头河流，影响居民生活质量和城市形象。PPP模式的发展为城中村中小河流的污染治理提供了创新形式，本文以上海市闵行区为例，探析城中村中小河流污染的现状，提出引入PPP模式进行综合治理，并对相关的法律问题进行了分析。

二、上海市闵行区城中村及中小河流污染概况

自从改革开放以来，上海作为全国最发达的地区之一，吸引了大量的农民工来到这里。闵行区作为上海最靠近市中心的郊区之一，由于交通便利、地理位置好，涌入大量农民工来此定居。当地居民受利益驱动，违法搭建临时房屋出租给外来人员获取租金收益。因此，“接吻楼”、“握手楼”、“一线天”现象到处可见。[2]同时由于城中村环境保护基础设施落后，外来人员文化素质不高以及管理不到位，使得城中村变得脏、乱、差。

在对华漕镇许浦港、姚墩港以及七宝镇唐家浜三条重污染河流实地调研后，我们发现河水都呈深绿色，河面上漂浮着各种生活垃圾，河堤上清晰可见建筑垃圾。河两岸还有很多的违章建筑未拆除，居民的生活污水、粪便管道直通到河里，而且还可以闻到恶臭味。我们还发现污染河流都属于断头河。根据调研我们发现污染的原因主要有两个，一方面河流目前仍直接接受当地的生活污水直排，且污水排量大，远超河道自净能力，导致河道富营养化严重，水质变坏。另一方面河流的水系不畅，水动力不足，水体交换不利，也是造成河流黑臭的原因之一。对此采取的措施主要有：首先是拆除违章建筑，经过对违章建筑进行排摸，然后制定整治方案。其次通过实行“河长制”，一河一策，进行底泥疏浚、截污纳管、打通断头浜、沟通水系及水生态修复等多管齐下整治河道。但这些措施效果不是很明显，长期看就是需要引入PPP模式通过区域的整体开发彻底解决城中村带来的问题。

三、城中村中小河流污染治理的PPP模式

PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。[3]城中村中小河流污染治理引入PPP模式，就是政府与社会资本合作来治理城中村的中小河流污染问题，具体是指在现有的法律法规体系下，在双方签订的PPP协议基础上，由政府与社会资本合作规划城中村中小河流治理的施工方案和融资方案，政府负责监督项目实施，社会资本负责项目的具体营运，双方共担风险、共享收益，最后提高中小河流治理的效率和城中村的环境质量。

为了说明城中村中小河流污染治理引入PPP模式的可行性，我们从政策环境、国外实践以及国内探索三个方面进行了探究。

首先，随着我国市场化改革的不断深入，国家出台了许多鼓励政府与社会资本合作的政策法规。2014年以来国家发改委、财政部不断出台有关政府与社会资本合作的通知或指导意见，2015年针对水污染专门出台了《关于推进水污染防治领域政府与社会资本合作的实施意见》和《水污染防治专项资金管理办法》，2016年6月又刚刚发出《关于申报水污染防治领域PPP推介项目通知》，这些法律文件的出台为项目提供有利的政策环境。

其次，国外的PPP模式发展较早，法律规制比较成熟，其发展经验值得我们借鉴。例如英国采取的就是财政部主导下的“政策+指南”的法律规范形式，加强监管体制的建设并制定详细具体的操作规程和争端解决机制；澳大利亚依靠的是建立了专业的管理机构和完善的法规体系，注重风险管理、明确双方责任并建立了严格的绩效评价机制；而美国是与本地的实际情况紧密结合的PPP模式。这些经验给我们的启示就是要建立完善的法律制度、发挥政府的作用还要注重社会公众的参与以及结合当地实际。

最后，虽然国内的PPP发展较晚，但是在财政部和发改委的力推下，近两年国内PPP也开展的如火如荼，我们对全国PPP项目库中河流综合治理项目进行了实证研究，在8042个PPP项目中有432个关于生态建设和环境保护，涉及到河流综合治理的项目有138个，我们对这138个项目的运作方式和回报机制