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国土空间规划城市设计指南—编制说明

在工作对象上，突破原有的城镇发展区范围，拓展至各类生态保护与控制

区、农田保护区、乡村发展区等。在技术途径上，通过公共政策途径和技术管控

方法与空间规划、建设管理以及社会实践紧密结合，实现对人类聚落及其环境的

相互关系和结构形态进行多层次、系统化和整体性组织安排与空间创造。

在此基础上，进一步明确国土空间规划中的城市设计是基于对人居环境多层

级特征的系统辨识，多要素特征的统筹协调，以及生态文明和可持续发展理念下

自然、文化保护与发展的整体认识，运用设计思维，借助规划传导，通过政策推

动，对区域、城市、社

区、场所等不同尺度和层级的人类聚落及其环境系统，形成整体布局的结构

优化，生态系统的健康持续，历史文脉的传承发展，功能组织的活力有序，风貌

特色的引导控制，公共空间的系统建设，实现美好人居和宜人场所的积极塑造。

2.“一张蓝图”中城市设计内容融入

新时期的国土空间规划“主要通过机制和空间两方面协同来解决规划类型过

多、内容重叠冲突等问题”。在机制协同方面，自然资部成立，统一行使所有国

土空间用途管制和生态保护修复职责；

在空间协同方面，基于国土空间基础信息平台同步开展国土空间规划“一张

蓝图”建设，多规划、多学科共策共谋，实现各类空间资的精准管控和综合整

治，为规划全生命周期管理奠定基础。

然而，与法定规划的衔接是城市设计一直以来面临的难题。脱离于国土空间

规划以“城市体形环境构思和安排”为主要内容的传统城市设计，难以融入国土

空间规划的“一张蓝图”。《指南》明确了城市设计与“五级三类”国土空间规

划相融合的关系构架，提出在国土空间规划中运用城市设计的思维和方法，从空

间环境品质的角度对规划编制形成反馈，提升“一张蓝图”制定的科学性和艺术

性，将“提高规划编制和管理水平”贯穿于国土空间规划的各层级、各阶段。

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以总体规划阶段的城市设计为例。《指南》强调除了特色资保护、总体风貌

特色定位、景观风貌与公共空间系统构建、重点控制区划定等常规总体城市设计

内容，还要在发展目标战略、底线约

束、总体格局、空间结构、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新

等方面与总体规划有效衔接。尤其应对城镇乡村与山水林田湖草海的整体空间关

系、蓝绿空间网络等内容提出优化建议，并将这一内容体现到“三条控制线”的

划定过程中，塑造具有特色和比较优势的国土空间格局和空间形态，从而优化资

环境底线约束。

3.全域用途管制中城市设计思维运用

传统城市设计主要聚焦于城市建设区域，对农业和生态空间关注较少。在城

乡人居环境高质量发展与“美丽中国”国土空间开发保护利用的关键命题下，整

合生产、生活和生态全域空间，进行山水林田湖草海全要素管控急切需要城市设

计思维的全面融入。正如著名规划学者培根所说，“任何地域规模上的天然地形

的形态改变或土地开发，都应当进行城市设计”。因此，如何在国土空间准入、

规划选址等用途管制环节体现城市设计思维，实现生态-空间-景观关系

的一体化提升，是《指南》的重要出发点。

《指南》创新性地将城市设计思维运用在农业、生态空间用途管制中，并十

分强调不宜简单套用城市空间的设计手法，而是以生态美丽、自然原真、整体和

谐为原则，对农业、生态空间内的各类人工行为进行引导控制，提出生态设计策

略和以人工环境自然化为导向的导控要求（如生态网络与生态景观、地形地貌、

蓝绿空间网络、大地景观、活动场所等），最大程度守住环境品质的底线、提高

国土空间的品质。究其实质，是以文化作为人与生态关系的媒介，

以设计思维将人工之美有机嵌入自然原真之美，使人工与自然融为有机整

体，实现全域“美丽国土”的科学管控。

（二）条文说明

为贯彻落实《中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意

见》，指导和规范国土空间规划编制和管理中城市设计方法的运用，本《指南》

条文共分为九章，包括范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、总体规划中

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城市设计方法的运用、详细规划中城市设计方法的运用、专项规划中城市设计方

法的运用、用途管制和规划许可中的城市设计内容、工作