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整体性治理视角下的基层城市管理执法体制改革执法权承接研究

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黄丽

摘要：随着全国“简政放权”改革的推进，从中央到地方正进行全面的机构改革，大量权责向基层下放，各层面对下放关注度提高，但对于基层单位能否承接以及承接执行情况关注较少。本文以南宁市兴宁区城市管理执法体制改革为调查对象，具体分析该城区在承接城市管理执法权过程中遇到的问题及解决办法，并在此基础上，对进一步推进“简政放权”以及“综合执法”提出思考和建议。

关键词：简政放权;机构改革;承接;综合执法

一、引言

自2018年“两会”通过《深化党和国家机构改革方案》以来，中央至地方的政府机构都进行了整合，逐渐减少机构数量，在执法领域推进“综合执法”。目前，南宁市也已经完成机构改革。从简政放权角度来看，目前县级政府权责在不断增加。机构改革的目的在于构建简约高效的管理体制，地方政府在承接上的效果如何，还需要进一步分析。

二、问题提出

随着我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，建设水平逐年提高，如何提升城市精细化管理水平、适应社会发展形态及增进民生福祉，是亟待解决的问题。2015年12月30日，中共中央国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，从中央层面提出城市执法体制改革的发展方向。城市管理执法体制改革作为政府机构改革的缩影，3年过去，县区城市管理体制改革进展如何，有什么样的亮点，遇到什么样的阻力，未来改革方向在哪里，是值得目前仔细研讨的问题。基于此，本文对南宁市兴宁区的城市管理体制改革情况进行充分调研，探索符合基层的城市管理执法模式，以提出基层政府在承接上级下放权责的改进方向。

三、兴宁区城市管理执法体制改革进展

兴宁区属于南宁市中心老城区，人流物流集中区，自1980年兴宁区成立，通过推进“五讲四美”活动，整治脏乱差。2007年以后，随着城市发展，南宁市实施城市管理体制改革，将部分市容市貌执法权下放城区，市城管局对城区城管局仅做业务指导，兴宁区开始走上探索符合城区实际的城市管理执法模式的道路。

（一）调整执法机构，合理确定执法地理范围

2016年，根据执法重心下移的原则，兴宁区将行使市容市貌管理的执法队伍下放镇、街道，推动执法事项属地化管理。但经过一年实践发现，执法力量人为分散，尤其是流动摊点时常在两个街道交界处流窜，增加协调联合整治的难度。同时，由于街道和镇基础设施、人流量以及商业繁华程度不同，难以按统一标准进行管理。2017年，将执法队伍收回，各镇结合“四所合一”改革自行开展城市管理执法工作，建成区执法工作改为城区城管局统一行使，实现属地管理与资源整合。

（二）推进综合执法，合理界定执法权力范围

在简政放权大背景下，为减少多头管理、交叉执法的难题，市级不断下放各项执法权力，城区统一整合由区城管局集中行使市容环境卫生、城乡规划、城乡建设、园林绿化、交通及自然资源保护等领域全部或部分行政处罚权，主体责任更加明确。

（三）由管理向服务，推进执法理念的革新

兴宁区经过10年城市管理执法的探索，由原本粗放式管理向精细化管理转变，尤其是开展“美丽南宁整洁畅通有序大行动”以来，以网格进行量化考核，不断提升城市品质。推行“721”工作法，即70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决，强化宗旨服务意识。

四、基层城市管理执法体制改革面临的问题

（一）城市管理的整体性割裂

目前，城市管理执法体制改革仅仅局限于行政处罚权的综合行使，缺乏整合和协作机制的建立，对整个城市管理问题缺乏全面研究，仍是处于碎片化治理的阶段。一是行政许可、行政检查、行政处罚及行政强制等作为行政管理的系统环节，在执法体制改革中仅划转行政处罚权，容易出现工作上的脱节和监管失控。二是城市建设与管理问题。实行大城管体制后，城市管理实行“建管分离”“批管分离”，公共基础设施建设职能、行政审批职能由其他部门承担，后期监管交由城管部门。需克服各部门以自我利益至上、转嫁责任及沟通不畅等问题。

（二）执法协调保障不到位

城管是“最招黑”部门，负面舆情缠身，直接导致执法权威性低、执法难。一是难在执法对象特殊。对于市容市貌管理，大多数的执法对象都是社会的弱势群体，他们本身生活困难，文化层次不高，因此执法极易激化矛。二是难在执法手段单一。少数违规经营者以各种方式拒不配合城管执法，更有甚者会通过暴力或威胁的方式阻挠城管执法，但目前城管仅有暂扣违法物品等手段，缺乏司法、公安的配合衔接，更加缺少对城管执法人员保护的相关法律。

（三）执法权力过大，执法能力受限

目前，城区城管局约有150项行政权力，部分权力仍在与市级部门梳理中，涉及的法律法规约100余部。执法权力过大，廉政风险高，相应的监督机制未随之建立。职责范围的扩大，相关的法律法规从广度和深度上都会有量的突破。