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杭州市政府向社会组织购买居家养老服务研究

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摘?要：近年来，随着杭州市人口老龄化进程的加快与家庭养老功能的弱化，由社会组织提供居家养老服务，已成为养老的新模式。但由于政府向社会组织购买居家养老服务正处于起步和探索阶段，在职能界定、购买流程、绩效管理、过程监管等诸多方面都存在很多尚待解决的问题。本文从宏观、购买者、承接着、使用者等不同层面，对现阶段杭州市政府购买社区居家养老服务存在的问题进行剖析，并提出了完善政府向社会组织购买居家养老服务的相关对策与建议。

关键词：老龄化;政府购买;社会组织;居家养老

老龄化社会的到来，使养老服务问题日益凸显，庞大的老龄人口对养老服务提出了多样化、多层次的需求，政府直接提供公共服务的单一服务供给方式远远不能满足老年人的需要，政府迫切需要把部分养老服务工作转移给社会组织，实现公共服务供给的多元化，政府养老服务转移的方式之一就是购买居家养老服务。分析当下杭州政府向社会组织购买居家养老服务存在的现状及问题，对于进一步完善杭州居家养老服务政策，促进养老社会组织的培育与发展，提高杭州老年人的生活品质和幸福指数，建设“美丽杭州幸福养老”目标有着重要意义。

一、问题的提出

居家养老服务模式发端于20世纪50年代的英国，又称“社区照顾”，是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。政府购买居家养老服务则是指政府通过公共财政预算的手段，以契约购买的方式，行使公共权力，将社会养老公共服务事项委托给有资质的服务机构，为有服务需求的老年公众提供养老服务。

杭州老龄化速度发展较快，早在1987年就进入老龄化社会，比全国平均水平提早了整整11年，截至2019年底，全市60歲以上老年人口179.57万人，占户籍总人口数的22.55%，老龄化发展迅速。为积极应对老龄化形势，实现杭城老年人享受“幸福养老”，杭州早在2011年就提出了“9064”的养老模式，老年人普遍享受居家养老服务，并在2019年12月开始实施《杭州市居家养老服务条例》，为杭州居家养老服务工作的规范化发展进一步提供法治保障。

二、存在的问题

近年来杭州市在政府向社会组织购买居家养老服务方面积累了很多经验，有力推动了政府职能转变，提高了养老服务效率与质量，促进了社会组织的发展与进步。但是社会组织参与居家养老服务还存在一些问题，无论是政策层面还是实践层面，都有待于进一步深入研究和完善。不能将“购买服务”简单化，尤其不能简单地认为只是花些钱“一买了之”，政府向社会组织购买居家养老服务是一项较复杂的系统工程，需要一整套配套改革举措的跟进，需要对“买什么”、“向谁买”、“怎么买”、“买后如何监管”等问题进行深入探讨和部署。目前主要的问题有：

1.宏观层面：制度不完善

从西方政府购买社会组织服务的经验来看，通常只有建立了制度化的公共财政支持体系和政府购买服务制度，明确购买项目和目标，完善购买程序和评估方法，才能真正构建政府与社会组织的伙伴关系，让社会组织成为政府职能转移的有效承接者。尽管杭州市先后出台了《杭州市人民政府关于推进居家养老服务工作的若干意见》、《杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》等相关文件，但往往这些文件是纲领性、原则性、指示性的，缺少理论指导和实践经验，可操作性不强。目前，杭州市在政府购买社会组织居家养老服务方面仍处于起步阶段，尚未形成完善的政府购买机制，公共财政对社会组织的支持力度也未制度化、规范化，政府和社会组织之间没有形成制度性伙伴合作关系。在实际中，政府与老年服务社会组织的双方合作或者是基于熟人关系的非制度化合作，或者是实质上的“内部化”合作，购买程序规范程度较低，随意性较大。与西方发达城市相比，杭州缺乏制度化的购买程序，缺少严格的服务标准和管理规范，系统监控与评估机制不足。

2.购买者层面：政府购买力不足，“自上而下”的服务输送模式遭遇困境

与西方发达城市相比，杭州政府对居家养老服务的购买力还相对不足，在投入资金规模、资金比例上都要低于西方发达城市。其次，在购买的服务领域和项目内容也较为局限，难以涵盖整个老年人群体并充分满足其服务需求，购买层次较低，大多围绕生活照料、家政服务等展开，无力拓展旨在提高和改善社区老年人生活的高质量、多样性、个性化的服务，服务千篇一律，服务有效供给不足与无效供给过剩同时并存，服务效率与服务满意率不高。另外，杭州现有居家养老购买服务为政府主导，“自上而下”的服务输送模式，由政府逐级发布文件通知，确定考核指标任务，并逐级分解明确任务，到期考核验收。这种科层制的工作模式，导致下级政府极易将工作重点放在容易考核、见效快的方面，比如养老机构建设、政府购买人数比例等“政绩工程”上，而没有关注老年公众的真正需求，以至于政府投入大量人