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行政诉讼中举报人的原告资格研究

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林凯

【摘?要】在与举报相关的行政案件中，申诉举报人的行政诉讼主体资格判定通常是重中之重。对77号案例进行分析可以看到，最高院对举报人的原告资格判定使用了“是否侵害其自身合法权益”为标准，而没有从举报人与答复行为之间“利害关系”的角度进行论证。结合17年刘广明行政复议案中我国法院首次援引德国法上的主观公权利和保护规范理论来解释作为原告资格基准的“利害关系”，我国在原告资格的判定问题上开始发生重要转向。相较此前的“不利影响”标准，这项理论的纳入会在很大程度上提升我们对于举报原告资格问题的思考，“私益”和“公益”的区分在此不再是衡定举报人是否具有原告资格的基准，同时即使是为维护私益而投诉举报，法院也不再概观地确认举报人的原告资格。随着司法实践的积累，本文也是试着对完善保护规范理论的适用标准进行探讨。

【关键词】举报投诉人;利害关系;保护规范理论

一、问题的提出

举报作为一项法律制度，是人民制约公权力的一种重要手段。随着举报成为公众参与行政管理的重要途径，行政机关所接受的举报数量不断攀升。1不可避免的是，实践中行政机关对举报未予答复、拖延答复或者答复内容不符合要求等情形逐渐出现，举报人对此提起的行政诉讼也成为一类新型的行政案件并在实践中快速增长。2一般而言，此类行政诉讼案件中证明举报人是否具有原告资格乃是核心争议。举报人的自身利益受到损害时，并不当然的具有行政诉讼原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。但我们在此需要区分该利益受损是否从属于公法上的厉害关系，我们所讨论的合法利益不应包括反射利益。77号指导案例关于原告资格的论证从侵害其自身的合法权益就直接推导出具有法律上的利害关系，不免有证明逻辑不严密之嫌。本文拟通过对本案的研读，引入保护规范理论对之加以分析，尝试论证将保护规范理论纳入举报人原告资格判定是否适合以及该如何更好的在司法实践中适用该理论。

二、法院裁判思路分析

基本案情此处略过不表，法院的生效裁判首先对物价局的答复行为是否可诉进行了正反两方面的论证。原告作为举报人是否具有原告资格作为该案争点之一，法院在裁判理由第二段进行了阐释。关于罗的原告资格问题，法院认为：“本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局‘依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。”此处法院首次明确“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告资格”。3

原告作為举报人是否具有原告资格作为该案争点之一，法院在裁判理由第二段进行了阐释。关于罗的原告资格问题，法院认为：“本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局‘依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。”此处法院首次明确“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告资格”。4

法院证明从罗的举报是基于“侵害其自身合法权益”以及权益影响与举报行为具有因果关系，直接推出罗与举报处理行为具有法律上的利害关系进而具有原告资格，笔者认为法官审理的重点应该在于对“有利害关系”的投诉人诉请的“自身合法权益”的判断，过程论证稍显不足。

最后法院进行了合法性审查。《价格违法行为举报规定》第十四条规定：“举报办结后，举报人要求答复且有联系方式的，价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。”根据该羁束性规定，没有裁量余地的证明了物价局的答复不具有合法性，应予以改正。

三、我国行政诉讼原告资格的变迁

17年刘广明案后保护规范理论大行其道，笔者认为就77号指导案例可否适用保护规范理论还需论证。研究原告资格首先要了解其在我国的历史嬗变，总结而言我国行政诉讼原告资格标准由“直接利害关系”标准、“法律上的利害关系”标准发展至今天的“利害关系”标准，法院对其进行适用也呈现出不断扩张的倾向。

（一）直接利害关系阶段

赋予受到非法行政行为直接侵害的相对人以原告资格，既可以对相对人的权利予以救济，也制约了行政主体的权力滥用。行政主体作为公共利益的维护者，经法律授权获得以积极主动的方式对行政相对人的利益进行合法损益的资格