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城市湖泊面积保护的法律问题研究

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【摘要】在城市的发展进程中，湖泊面积的锐减、湖泊生态被污染和破坏等问题会伴随发生，武汉市的经济社会发展对湖泊的依赖程度非常之大，但因各种保护乏力导致了武汉市境内湖泊面积锐减。为了加强湖泊保护，《武汉市湖泊保护条例》中明确规定对湖泊面积的保护，处于湖泊保护中首当其冲的地位。本文立足于城市湖泊面积保护法律问题的研究，通过梳理相关法律法规制度，研究相关政策规定，并以湖泊管理实际操作为参考，分析武汉市湖泊面积保护的现状及存在的问题，并提出建设性的意見。

【关键词】湖泊面积；湖泊填占；法律问题；完善建议；生态修复

2016年7月初，武汉市遭遇了有史以来周持续降水量的新纪录，造成城区多个片区严重的内涝灾害，社会公众继而将武汉市在城市发展进程中的填湖行为推向了风口浪尖。武汉作为我国中部地区的中心城市及“千湖之省”湖北的省会城市具有丰富的湖泊资源，拥有优越的生态区位。可以说武汉因湖水而盛兴，发展至今，也不得不因湖水而忧虑。被称作是“百湖之城”的武汉，也是全国范围内拥有最齐全湖泊管理保护法律法规的城市，但半个多世纪以来，武汉的近90个湖泊因城市化而消失殆尽，据《武汉市湖泊保护规划》，近三十年的时间内，武汉市的湖泊面积减少了228.9平方公里。城市湖泊面积的不断削减，不仅会导致湖泊湿地功能的严重退化，且能导致城市调蓄、供水和生态景观等功能严重减损。为促进生态文明建设，建立完善生态修复制度，必须加强对武汉市境内湖泊面积的预防和治理。

一、武汉湖泊面积及保护现状

武汉的城市发展，也是一部填湖史。武汉自改革开放以来，经济发展尤为迅速，本有的土地资源已经不足以顺应经济的增速，由于湖泊水陆结合的性质，在城市经济开发过程中容易成为“造地”运动的牺牲品，故而对于湖泊占用城市面积如此之大的武汉，填湖行为越来越普遍。

面对如此严峻的情况，也为了使湖泊面积保护有迹可循，2012年武汉市政府通过了《中心城区湖泊“三线一路”保护规划》，为武汉市中心城区的39个湖泊（东湖适用《武汉东湖风景名胜区条例》）第一次划定了三道“红线”。此后，武汉市委书记于2013年5月在市委市政府工作会议上指出，“要严格湖泊巡查执法，对违法填湖事件，依法依规、从重严重处理，绝不姑息手软。确保武汉不仅市区现有的40个湖泊、辖区内的166个湖泊，也一个都不能少，湖泊面积一寸也不能缩小。”

2014年5月，《武汉湖泊志》出炉，其数据显示武汉市辖区内共有166个湖泊，包括武汉中心城区的40个湖泊。2015年4月1日，湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准了《武汉市湖泊保护条例》，在新《武汉市湖泊保护条例》中的附录中明确统计了武汉行政区域内现有湖泊166个，及其相应面积数据。2016年7月14日，为应对梁子湖流域严峻的防洪形势、提升湖泊水质、修复湖泊生态，位于武汉行政区域内的梁子湖与牛山湖之间3.7公里的堤坝被成功爆破，牛山湖重回梁子湖的怀抱，故而，目前武汉市湖泊为165个。总面积867.703平方千米，占武汉市总面积约十分之一。

为了加强湖泊保护工作，2001年，武汉市正式成立水务局，其主要职能是对水资源的保护与开发实施一体化的管理，2012年组建了武汉市湖泊管理局（水务执法总队），作为武汉市水务局所属的正处级事业单位，其负责全市湖泊的保护、管理、治理和监督，承担全市水务执法工作。2013年6月，由省长担任组长的湖泊保护与领导小组成立，进一步加强湖泊保护与管理工作。

在法律法规方面，2002年3月1日，《武汉市湖泊保护条例》问世，紧随其后出台了相应的配套措施《湖泊保护条例实施细则》、《湖泊执法巡查制度》以及《湖泊审批听证管理办法》，2010年8月1日施行了《武汉市湖泊整治管理办法》更加明确了关于湖泊保护责任的规定。湖泊面积保护是湖泊最低限度的保护，也是湖泊保护的基本要求。2012年10月1日施行的新《湖北省湖泊保护条例》中第一条立法目的中明确规定：“为了加强湖泊保护，防止湖泊面积减少......，制定本条例”，湖泊面积保护的重视程度显而易见。2015年6月1日新修订的《武汉市湖泊保护条例》中也同样在第一条立法目的中明确规定：“为加强本市湖泊的保护，防止填占……，制定本条例”，其中的“防止填占”也即保护湖泊面积的直接规定。

二、武汉湖泊面积保护的法律问题探讨

据调查，关于武汉市湖泊面积削减的原因，笔者认为长期以来包括但不限于湖泊保护的法律法规不够健全、湖泊管理体制混乱、各级政府部门重经济利益而轻环保利益、我国现行法律重土地保护而轻湖泊保护等。针对上述问题，2015年武汉新修订了湖泊管理条例，该条例加强了对湖泊的形态保护，按照从严管理、从紧审批的要求，新修订的条例对占用湖泊水域作了更为严格、明确的规定。

湖泊面积削减，除了自然因素外，无