PPP模式在中国养老服务社会化中的运用研究.docx

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PPP模式在中国养老服务社会化中的运用研究

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赵守晓房敏

【摘要】本文介绍了PPP模式的基本特色，分析了中国养老服务社会化的历史源起及现状，阐释了PPP模式在养老服务社会化工作中适用的优势，提出了PPP模式在中国养老服务社会化过程中的问题，并给出了相应的对策：要实施更加规范化、专业化的养老机构服务，增强机构养老的监管力度；要落实好政策保障，加强法律支持力度；要创新融资方式，拓宽筹资渠道。

【关键词】PPP模式；养老服务社会化；养老机构

一、PPP模式的基本特色

PPP模式，又被译为公私合作伙伴关系。它在市场经济体制较为完善、民主法治化程度较高的西方国家率先提出。目前，它作为政府提供公共服务的主要手段正逐渐被越来越多的国家认可、接受并广泛运用。PPP模式主要分为狭义PPP模式和广义PPP模式。狭义的PPP模式是指公共部门与私人部门以友好合作的方式共同打造一个具备某种特殊目标的机构，并在该机构中引入社会资本，由社会资本对项目进行投资，待双方协作期满后将该项目移交给政府的一种运营形式。而广义的PPP模式则可以被看作是多种融资方式的总和，包括BOT、TOT等方式，分为外包、特许经营和私有化三类。通常所说的PPP模式一般被认为是广义的PPP模式。

尽管各国目前对PPP模式的定义未达成一致，但从众多国家和机构对PPP模式的不同解释中，仍可以了解到关于PPP模式的共同特性：

1、強调合作关系

PPP模式强调双方合作互助共赢，其运行的前提条件就是公共部门与私人部门互相长期合作，二者互相舍短取长，各自运用公共部门和私人部门的优势，吸取经验扬长避短弥补自己的劣势。

2、强调利益同享

公共部门和私人部门的利益诉求不同，一般来讲公共部门以服务社会、实现公众利益为主要目标，而私人部门的目标则更加注重经济利益，二者价值目标的分歧导致可能出现冲突，但PPP模式就是要建树一个合理的利益同享机制，尽可能实现兼顾各方利益诉求。

3、强调风险共担

PPP模式不仅强调利益共享，而且强调政府与社会资本共同承担风险，尽可能将风险降至最低，以减少不可避免的损耗。在PPP模式中公共部门和私人部门建立平等的风险共担机制，分别承担相应的责任，发挥各自优势共同应对问题，降低整体风险以确保项目成功。

中国在《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中对PPP模式作出了明确界定，指出PPP模式“是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”[1]由《通知》中对PPP模式的界定可知，PPP模式是政府利用社会资本提供公共服务的重要手段。它不仅体现了在公共服务领域政府与社会、市场之间关系的增进，政府宏观调控能力的提高，而且体现出公共服务社会化进程中政府治理能力的现代化以及政府与社会资本合作共赢的趋势。

二、中国养老服务社会化的历史源起及现状分析

伴随着农耕文明向现代文明的发展，中国的养老方式经历了由家庭式养老到政府——单位养老，再到社会化养老的转变。在农耕文明时期，农业和手工业是小农户家庭主要的社会生产方式，因而传统的家庭式养老——以家庭为载体，老年人由子女照料——是赡养老年人的主要方式。新中国建立后很长一段时间内，中国的养老方式是与计划经济“一大二公”的体制相适应的国家——单位保障模式。进入二十世纪八十年代中后期，伴随着城乡经济体制改革的开始，国家——单位保障模式逐渐呈现弊端。此时，社会化成为应对人口老龄化的重要举措。自此，养老服务社会化成为政策、制度建设的重点。养老服务社会化的发展历程具体来看有以下几个时期：

1、中国养老服务社会化的产生与发展

（1）萌芽期。养老服务社会化在中国古代就已经开始有所发展，北魏、隋唐、南宋和明清时期均有国家建立的养老机构和相关法律规定。在南朝出现了中国历史上首个由国家创立的“孤独院”，专门收养鳏寡孤独者，这也是现代养老院的雏形。到了唐朝和宋朝，国家分别建立了“悲田院”和“居养院”，又加强立法力度，这使养老机构更加规范化和制度化。明清时期国家更加重视养老问题，开放国库支援养济院，国家的大力支持在社会也形成了良好的养老风气。中华民国时期，中国红十字会建立了养老机构，这是近代以来的养老服务社会化的初步发展。

（2）发展期。新中国成立以后，在1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是中国第一部全国性社会保障法规，对实施范围、养老待遇、医疗机构等作出了详细规定，为养老社会化在城市的发展奠定了基础，标志着养老服务社会化在范围和内容上有了保障，但此时的养老服务社会化范围还仅仅停留在城市地区