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修改地方组织法应研究和解决的几个问题

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纪荣荣

近年来，随着社会主义民主政治建设的发展，地方组织法的修改完善列入了立法机关的立法计划。从实际情况看，各方面对于修改完善地方组织法都有比较高的期待。适应民主政治发展的规律修改好地方组织法，对于进一步扩大社会主义民主，扩大人民群众的政治参与度，积极有序地推进中国特色社会主义民主政治进程，具有十分重要的意义。党的十七大报告明确提出“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”，并强调要“扩大人民民主，保证人民当家作主”。在新的历史起点上，各方面应重视研究解决地方组织法实施中的重大问题，从立法上回应人民群众政治参与的新期待。

一、地方政权机关应按照宪法地位分别制定地方组织法

地方组织法是关于我国地方政权的组织、产生、职权和工作程序的基本法律，是地方政权建设和人大工作的重要法律依据。现行的地方组织法是1979年五届全国人民代表大会二次会议通过的，1982年12月、1986年12月、1995年2月、2004年10月，全国人大及其常委会又分别对该法作了修改完善。地方组织法主要规定地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会、地方各级人民政府的组织、职权和工作程序。从宪法规定上看，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，县级以上人民代表大会的常设机关是人大常委会；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，两者的权力来源、组织、职能和工作程序有本质上的区别，在一部地方地方组织法中对两者的组织、职能和工作程序作规定是比较困难的，也是不适宜的。

从地方国家政权机关演变发展的历史看，现行地方组织法之所以如此规定也是有原因的。一是当时立法依据的宪法在地方组织法通过的同一次会议上作了修改，规定县和县级以上的地方人民代表大会设立常务委员会[1]。此前，县和县级以上的地方人民代表大会没有设立常设机关，“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会的常务机关的职权”[2]。早在制定1954年宪法时，就曾有人提出地方各级人民代表大会也应当和全国人民代表大会一样设立常务委员会。当时考虑到地方各级人民代表大会没有立法权，且由于区域较小，容易召集会议，另外设立人民代表大会的常务机构，反而会使机构重叠，造成不便，所以没有设一个机关进行经常性的工作。因此，从1954年宪法到现行宪法，都是将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府作为宪法国家机构一章中的一节作规定的[3]。1979年制定地方组织法时将地方各级人大、县和县级以上地方人大常委会和地方各级人民政府一并放在一部法律中作出规定也是有依据的，在当时情况下也是可行的。二是改革开放伊始，加强立法和健全法制的任务很重，立法工作的指导思想就是按照邓小平所说的，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”这也就出现了前所未有的全国人大在一次会议上通过七部法律的情况。应当说，当时的立法主要是解决无法可依的问题，立法总体比较粗，就地方组织法而言，至今已作了四次修改，可以说仍然把地方国家权力机关和地方行政机关放在一起立法是欠考虑的。

改革开放30多年以来，人民代表大会制度取得重要进展，不论是从宪法法律上、还是从理论学术上，执政者和各方面对人大制度定位都很高。一是人民代表大会是国家权力机关。二是人民代表大会制度是我国根本政治制度。三是胡锦涛明确指出：“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”[4]四是人民代表大会制度是我国民主政治建设最大的制度平台。党的领导和执政的实质，是支持和领导人民当家作主，而人民当家作主的基本实现形式是人民代表大会。五是人民代表大会制度是我国各种政治制度中法治含量最高的制度，是担负法制建设任务最重的制度。实现依法治国的必经通道，就是坚持和完善人民代表大会制度。因此，对地方各级人民代表大会、县和县级以上地方人大常委会组织、职能和工作程序进行专门立法很有必要，这也是新形势下民主政治发展的客观要求。

另一个方面，地方组织法第六十九条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。”从实践来看，地方基本都制定了执行地方组织法的地方性法规，但法规所涉及的内容大多是人大及其常委会职权范畴的事项，对政府组织和职权少有涉及，从立法上来说，这是不全面的，但对于本质性质上职能和运作都不相同的两个主体合并进行立法，这也是有