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人大及其常委会预算审查监督机制研究综述

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周长鲜

对我国人大及其常委会预算审查监督机制的研究已久，现将其综述如下。

一、国外议会对预算审查监督的观点介绍

国外对人大及其常委会预算审查监督的研究只是近些年才逐步兴起，但他们对于议会（国会）预算审查监督方面的研究有助于对人大及其常委会预算审查监督的研究。

（一）经济学界对预算审查监督的观点

1.古典经济学派的预算审查监督思想

亚当·斯密为代表的古典经济学家认为，政府只需扮演好守夜人的角色，而由作为“看不见的手”市场来发挥对资源配置的决定作用。与此相对应，形成了“古典预算原则”[1]。一是公开透明，主张各级政府的全部财政收支必须向社会公布。二是年度审核，认为每年的预算都要经过立法机关的审核才能生效。三是预算法治，大大提高了预算审查监督的法律地位。

古典经济学派认为预算要以控制和监督为主[2]。这样的预算虽然有力的约束了预算领域内的腐败、资金滥用和误用；但是，过度强调预算控制和监督也在很大程度上限制了预算部门的自主性和积极性，可能降低行政效率[3]。

2.凯恩斯学派的预算审查监督思想

20世纪30年代，凯恩斯学派注重政府的预算主动权，大大削弱了预算审查监督的作用[4]。20世纪70年代以来，随着强制性支出、预算外项目以及私人部门和准政府参与政府收支[5]等情况的出现和增多，立法机关的审批权只能部分实现甚至被架空。

与古典经济学相比较而言，凯恩斯学派的预算思想由于认可了预算部门的主动权，因而有利于调动预算单位的积极性，从而也有利于提高预算管理和政府施政的水平[6]。

应该说，这两种思想的出现都符合当时的历史背景并且都发挥了积极的历史作用。从一般社会发展的规律而言，单独采用其中的某种思想，可能导致管得过严或放得过松的情况，应尽量实现两种思想的互补。

3.公共选择学派的预算审查监督思想

20世纪70年代以来，政府预算审查监督理论研究进一步深入。公共选择学派提出了官僚预算最大化模型[7]。该模型认为，官僚存在争取预算最大化的倾向。一方面，由于官僚机构在掌控公共信息方面占有优势，监督者可能受到“被监督者”的操控；另一方面，对监督机构而言，被监督机构所处的地位使他们实际上可强行规定最符合自身利益的政策。

该理论提出不久，就受到了理论界的质疑。1975年，BretonandWintrobe提出了预算审查程序（Thereviewprocess）理论。该理论认为，立法机构可以使用各种控制手段，来减少官僚机构服务供给的配置不当[8]。该理论的提出，转变了立法机构无能力监督官僚机构的思想。

4.委托─代理理论

委托代理理论认为，政治家和官僚也构成了对公共物品生产和消费的委托代理关系，即政治家代表公民成为公共物品生产的委托方，决定公共物品的需求量；而官僚则接受政治家的委托，直接代理生产公共物品，但无权决定生产的规模和利润水平。而二者之间的这种委托─代理关系，在民选政治家和官僚之间，体现为议会立法和行政管理的指令之间的契约关系。

这种契约实际上是一种合作博弈，也就是按规则博弈。不过，在现实的公共部门经济中，这一委托代理关系已被扭曲，即作为代理人的官僚机构已在很大程度上脱离了委托人的控制和监督，根据自我利益需要而自行其是。这种政治家对官僚失控的状况被学者称为“官僚机构的代理松弛”（agencyslack）。委托人若想要减少官僚的投机行为，必须获取足够的信息，而这将大大增加代理成本。因此，在预算过程中可能会存在两种机会主义行为，即被称为“立法偏差”（Legislativedrift）的立法者的预算机会主义行为和“官僚偏差”(Bureaucraticdrift)的官僚机会主义行为[9]。

委托代理理论是非常重要的监督理论，该理论所包含的信息不对称、机会主义、交易成本、逆向选择、道德风险等概念都为监督的存在提供了坚实的理论基础，而且这一理论能够普遍应用于私人部门和公共部门。不过，该理论将代理人完全视为经济人的观点，与现实社会政治生活中的很多情况并不一致，我们应有选择性的加以吸收和借鉴。

（二）政治学对预算及预算审查监督的观点

国外政治学对预算审查监督的研究已经建立了比较成熟的理论体系，主要包括宪法理论、有限政府理论、代议制理论以及渐进主义理论。概括地讲，这些理论主要侧重于预算审查监督的合理性和必要性，以及预算分配决策方面的分析。

1.宪法理论

宪法理论是立法预算审查监督的最为重要的政治理论之一。该理论主张，宪法国家的公权力受制于“人民主权原则”，公民对纳税的同意与否，构成一国法治化的基础，公民权利也由此形成了对国家权力制约。

宪法理论为预算的立法监督提供了坚实的理论基础，但是，它只是涉及比较宏观层面的预算审查