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世界主要国家航天管理体制机制特点分析

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中国航天系统科学与工程研究院王家胜朱华桥

航天事关国家政治、经济、军事和科技地位，特别是对加强国防建设、维护国家安全具有极其重要的战略意义。因此，航天发展历来受到美国、俄罗斯、法国、英国、日本和印度等世界主要航天国家的高度重视。航天是一个长周期、高投入、高风险行业，其发展具有一定的内在规律性，同时，由于各国国家政权体制、航天工业发展阶段、航天发展目标、航天工业规模以及国家投入等方面存在差异，因而在航天管理体制与运行机制上也各有特点。

一、根据自身国情选择不同的管理模式

从世界主要航天国家的航天管理体制来看，每个国家根据自身国情和航天发展阶段，采取不同的航天管理体制，其类型大致可以分为3类：第一类是以军民统管为主的管理体制；第二类是统一决策下的军民分管体制；第三类是寓军于民体制。

第一类是以俄罗斯、法国和印度为代表的军用航天、民用航天和商业航天一体化的航天管理体制。俄罗斯由联邦航天局统一管理军用、民用和商业航天活动，而国防部只作为用户方起作用；法国设有国家航天研究中心，相当于国家航天局，统一管理军用、民用和商业航天活动；印度航天的管理更是高度一体化，航天部和印度空间研究组织(ISRO)统一管理军用、民用和商业航天活动，并且航天委员会、航天部和ISRO的领导由同一人担任。

第二类是以美国和英国为代表的军用航天和民用航天分开管理的航天管理体制。美国军用航天由国防部主管，而民用航天和商业航天则由国家航空航天局(NASA)主管，同时还有多个政府部门参与民用航天的管理；英国军用航天由国防部主管，而民用航天和商业航天则由英国航天局（2010年前是英国国家航天中心）主管。

第三类是以日本为代表的寓军于民体制。日本由于是二战战败国，发展军用航天受到限制，故采取了以民掩军的寓军于民体制。日本组建有日本宇宙航空研究开发机构(JAXA)，统一管理国家航天活动，而带有军事用途的航天项目则分散在多个部门，并没有一个统一的政府主管部门。

二、航天发展以法律法规和政策作为指导和保证

世界主要航天国家均十分重视航天法律法规和政策制度建设，通常都会在航天发展到一定阶段后适时制定相应的法律法规和政策，对相关航天活动进行规范和指导。譬如，美国制定有世界上最为完备的航天法律法规，仅在商业航天发展方面，就制定了《1984年商业航天发射法》、《1992年商业航天竞争法》、《1998年商业航天法》、《2000年商业航天运输竞争法》等多部法律，同时，还制定了《国家航天政策》、《商业航天遥感政策》、《天基导航、定位和授时政策》和《国家航天运输政策》等一系列政策文件。这些法律和政策对促进美国航天发展特别是商业航天的快速发展起到了积极作用。

三、航天决策高层次、集权化

航天是一个长周期、高投入、高风险和宏观效益大的战略性高技术产业，是国家综合国力的重要象征，同时又是一个多学科、跨部门的大系统工程，需要从国家层面统筹发展。世界主要航天国家均把航天作为国家战略资源，纳入国家总体发展战略，予以高度重视和优先发展。各国大都建立有国家顶层的统筹协调机构，通常由总统或总理直接领导，统一领导国家军用、民用和商业航天活动，包括航天技术发展、工业基础建设以及航天预算管理等，体现出航天决策的高层次和集权化。譬如，美国组建了由总统任主席的“国家科学技术委员会”和“国家安全委员会”，共同制定国家航天政策，协调军用和民用航天活动；国会则负责航天的立法、监督和预算审批。俄罗斯建立了总统领导下的“俄联邦安全委员会”和“科学与高技术顾问委员会”，以及总理领导下的“俄罗斯联邦军事工业委员会”等机构，共同谋划航天发展，制定航天发展战略与重大政策；联邦委员会和国家杜马则负责航天立法和预算审批。法国组建了总理领导下的航天委员会，行使航天决策权。英国组建了首相领导下的“国防与海外政策委员会”，负责航天决策。日本组建了首相领导下的宇宙开发战略本部，负责统领国家航天发展战略与重大决策。印度之所以能够成为发展中国家中的航天大国，很重要的一个原因，就是政府的高度重视和决策集权，即由国家航天委员会和航天部统一领导各类航天活动。

四、设立专门政府机构管理航天

世界主要航天国家都有专门政府机构管理航天，如国防部、国家航天局或航天部，统筹管理和协调该国的航天事务。譬如，美国军用航天由国防部主管，而NASA则作为“独立的政府机构”，负责民用航天活动的管理；1991年前苏联解体后，俄罗斯即组建了联邦航天局，统一管理国家军用和民用航天活动；法国1993年组建了法国国家航天研究中心，作为国家航天局行使对军民用航天活动的管理权；英国在2010年新成立国家航天局，取代了以前的国家航天中心，加强了对民用航天的管理；日本于1969